近年來，重點領域、重要區(qū)域生態(tài)保護補償力度不斷加大，補償范圍逐步擴大，初步建立起多元化生態(tài)保護補償機制。然而，在實踐中還存在生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務質量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡，資金來源渠道單一，以及市場主體參與度不高等問題。
國家發(fā)展和改革委員會等九部門今年年初聯(lián)合印發(fā)了《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，進一步明確了推進市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設的總體要求、重點任務和配套措施。當前，準確把握市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設的政策著力點，對于建立符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系、推進生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
加快推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度是我國生態(tài)文明體制改革的重要內容，也是推進市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設的基礎性制度。目前，現(xiàn)行法律體系原則規(guī)定全民所有的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權由國務院代表國家行使，但并未明確具體的代理或托管部門，造成部分自然資源全民所有權虛置。
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度缺位，不僅難以精確生態(tài)保護補償對象，還會嚴重制約碳排放權、排污權、水權等生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權的初始分配制度，自然資源資產(chǎn)有償使用制度和自然資源收益分配制度的深入推進。因此，要以自然資源統(tǒng)一確權登記為基礎，以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系為核心，以加強自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權保護為重點，統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革。分類推進水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦等資源，按照不動產(chǎn)資源等各類自然資源資產(chǎn)的權屬、界址、位置、面積、用途等產(chǎn)權要素，明晰全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，以及不同集體所有者的邊界，并在自然資源登記簿記載。根據(jù)產(chǎn)權分離思想，推行自然資源資產(chǎn)所有權、經(jīng)營權、承包權等權利分置運行機制，適度擴大各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權權能，明晰產(chǎn)權主體在自然資源資產(chǎn)占有、使用、收益、處分等方面的權責利，強化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權行使監(jiān)管。
推動單一要素補償、分類補償向綜合性補償轉變
當前，我國生態(tài)保護補償偏重于單一要素補償和分類補償。理論上，這兩種補償由于生態(tài)環(huán)境利益相關者明確、補償目標相對單一等特點而易于實施，但不同環(huán)境要素、不同領域之間的生態(tài)保護補償政策未能充分發(fā)揮政策聚焦合力，缺乏整體性和綜合性。
綜合性生態(tài)保護補償是以生態(tài)系統(tǒng)整體性為原則，以區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量的整體提升和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標，統(tǒng)籌整合不同類型、不同領域的生態(tài)保護資金，調節(jié)區(qū)域生態(tài)環(huán)境利益關系的制度安排，是對現(xiàn)行單一要素補償、分類補償?shù)奶嵘屯晟啤＝陙恚覈呀?jīng)相繼實施了自然保護區(qū)建設等重點生態(tài)區(qū)域補償，國家公園體制試點等工作也正在積極探索中，但還應在縱向與橫向、政府與市場、環(huán)境要素與生態(tài)區(qū)域結合方面著力，推進市場化、多元化生態(tài)保護補償機制建設。
要在頂層設計層面逐步完善生態(tài)保護補償制度的政策法規(guī)和實施細則，加快出臺生態(tài)保護補償條例。各省要加大不同類型、不同領域的生態(tài)保護資金整合力度，以縣為實施的基本單元，賦予其統(tǒng)籌安排項目和資金的自主權，并以生態(tài)指標考核為導向，激勵實施縣保護生態(tài)環(huán)境的積極性。根據(jù)省情實際，以實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量的整體提升為最終目標，構建多層次、寬領域、廣覆蓋的綜合性生態(tài)保護補償考核指標體系。既要包括區(qū)域森林覆蓋率、空氣質量、水質水量等生態(tài)質量指數(shù)，也要包括生活污水處理、垃圾處理等人居環(huán)境質量的評價，還要包括工業(yè)增加值能耗、農田任務完成情況等區(qū)域發(fā)展績效的評估。同時，探索采用先預撥后清算的辦法，加大對實施縣綜合性生態(tài)保護補償?shù)恼蚣盍Χ取?/p>
構建多層次生態(tài)保護補償市場體系
一般認為，生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費過程具有公共物品屬性，私人部門通過市場方式提供生態(tài)產(chǎn)品會因社會邊際成本收益與私人邊際成本收益相背離而使市場失靈。事實上，公共物品并不等同于公共所有的資源。清潔的水源、無污染的土壤等公共池塘資源物品或俱樂部物品，在達到一定的消費人數(shù)和范圍后，就會出現(xiàn)邊際成本為正的情況。同時，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、價值評估技術和法律規(guī)則等剛性約束條件的日益完善，為市場化、多元化生態(tài)保護補償提供了可能。推進生態(tài)保護補償市場化，需要協(xié)同推進生態(tài)產(chǎn)品市場交易與生態(tài)保護補償，構建多層次的生態(tài)保護補償市場體系。
具體而言，要加快研究制定碳排放權交易管理暫行條例，完善重點企業(yè)能耗數(shù)據(jù)第三方核查，適時擴大行業(yè)覆蓋范圍，將生態(tài)、社會效益顯著的林業(yè)碳匯項目優(yōu)先納入全國市場，逐步推進區(qū)域碳交易試點向全國市場過渡。建立健全生態(tài)保護區(qū)、跨流域、跨區(qū)域排污權交易制度，探索排污權抵押貸款、租賃等融資方式，在有條件的地方建立省內分行業(yè)排污強度區(qū)域排名制度，排名靠后地區(qū)對排名靠前地區(qū)進行合理補償。合理界定和分配水權，明確權屬人、用途和水資源使用量等，鼓勵引導開展水權交易，分地區(qū)推進以個人用水量或城市用水總量指標為交易標的，探索合同節(jié)水量水權交易、城市供水管網(wǎng)內水權交易、水權回購等水權交易方式。進一步轉變政府角色定位，更好發(fā)揮政府在生態(tài)保護補償市場中的引導和調控作用。一方面，要綜合考慮市場競爭、成本效益、質量安全、區(qū)域發(fā)展等因素，確定綠色采購指導性目錄和需求標準，通過合同外包、特許經(jīng)營等方式，引導符合資質要求的社會力量參與綠色采購供給。另一方面，要鼓勵有條件的生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域下游地區(qū)和流域上游地區(qū)根據(jù)財力情況、實際需求及操作成本等，協(xié)商選擇資金補助、對口協(xié)作等補償方式，開展橫向生態(tài)保護補償，建立持續(xù)性綠色利益分享機制。
培育高質量現(xiàn)代化生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系
在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進過程中，傳統(tǒng)以過度耗費資源和破壞環(huán)境為代價的粗放型經(jīng)濟增長方式，不僅造成水土流失、草場退化、土地荒漠化、資源枯竭、生物多樣性減少等生態(tài)惡化和環(huán)境污染問題，還嚴重制約著經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。全國生態(tài)環(huán)境保護大會提出，加快建立健全以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系。產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化如車之兩輪、鳥之兩翼，二者不可偏廢。作為加快構建生態(tài)經(jīng)濟體系的重要內容，培育高質量現(xiàn)代化生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，就是要遵循生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展理念，以供給側結構性改革為主線，把生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢。
要優(yōu)化財政轉移支付中生態(tài)保護補償預算安排結構，向生態(tài)功能重要、生態(tài)資源富集的貧困地區(qū)傾斜。因地制宜、分類施策，把資金補償、產(chǎn)業(yè)扶持、精準幫扶、技術援助、人才支持、農戶專業(yè)教育、就業(yè)培訓等政策、實物、技術及智力補償方式結合起來，形成發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的合力。要統(tǒng)一構建以綠色產(chǎn)品評價標準子體系為牽引、以綠色產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)支撐標準子體系為輔助的綠色產(chǎn)品標準體系，將當前分頭設立的環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、循環(huán)、低碳、再生、有機等產(chǎn)品認證逐步向綠色產(chǎn)品認證過渡，運用大數(shù)據(jù)技術建立健全綠色產(chǎn)品指標量化評估機制，從而發(fā)揮綠色標識促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的作用。引導生態(tài)保護者和投資者通過參與碳匯造林、流域綜合治理、自然保護區(qū)建設、國家公園管理、生態(tài)保護區(qū)管護等生態(tài)系統(tǒng)保護和修復活動獲得價值補償。發(fā)掘區(qū)域生態(tài)文化特色，將物質產(chǎn)品、文化產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品“捆綁式”經(jīng)營，發(fā)展生態(tài)康養(yǎng)、森林人家、休閑觀光園區(qū)、景觀游憩等“農業(yè)+文化+生態(tài)”新業(yè)態(tài)，推動綠色發(fā)展與脫貧攻堅有機結合。
完善生態(tài)保護補償可持續(xù)融資機制
近幾年，我國生態(tài)保護補償資金中，中央和地方財政資金投入占了很大比例，而社會資金及其他資金投入占比較少。隨著生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程的規(guī)模日益擴大，如果僅僅依靠政府有限的財政資金投入，不僅會降低生態(tài)保護補償資金的使用效率，還會影響生態(tài)保護項目的可持續(xù)性。因此，迫切需要發(fā)揮金融的“造血功能”，推動形成生態(tài)保護可持續(xù)融資市場化與多元化新格局。
綠色金融是現(xiàn)代金融體系的重要內容。但是，由于以生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程和生態(tài)保護區(qū)管護服務為標的的各類生態(tài)保護項目，具有投入資金較大、回報周期較長、環(huán)境風險較高、收益率較低等特征，金融機構參與意愿不強，社會資本顯得尤為謹慎。這就要求通過政策支持、技術幫扶等措施，引導銀行業(yè)金融機構降低準入門檻，簡化審批程序，創(chuàng)新綠色信貸產(chǎn)品，擴大信貸規(guī)模。
要鼓勵各類金融機構根據(jù)不同生態(tài)保護項目的風險等級等要素，研究以特定生態(tài)保護項目為標的的綠色證券、綠色國債等多元化、差異化的綠色金融產(chǎn)品序列，研究設立綠色股票指數(shù)、綠色企業(yè)股權融資和發(fā)展相關投資產(chǎn)品，探索排污權、碳排放權、水權、碳匯和購買服務協(xié)議抵押等擔保貸款業(yè)務。借鑒國際經(jīng)驗，鼓勵有條件的生態(tài)保護區(qū)創(chuàng)設土地銀行、森林銀行等專業(yè)化生態(tài)銀行。鼓勵保險機構聯(lián)合金融機構、非金融機構和公益組織，創(chuàng)新開發(fā)環(huán)境污染責任保險、森林保險等綠色生態(tài)相關險種，逐步在環(huán)境高風險領域建立強制責任保險制度。在堅決遏制隱性債務增量的基礎上，鼓勵有條件的生態(tài)保護地區(qū)政府通過保障合法權益、加強政策扶持等配套措施，運用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引符合資質條件的社會資本參與重大生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工程等生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目的建設、運營和管理。
作者單位：中國農業(yè)大學中國生態(tài)補償政策研究中心
