推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。2016年1月、2018年4月和2020年11月分別在重慶、武漢和南京召開的長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，對長江大保護和長江經(jīng)濟帶發(fā)展進行了把脈定調(diào)、立規(guī)定向，提出“要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”。流域內(nèi)各省市積極采取各種措施，落實長江經(jīng)濟帶發(fā)展的方針政策和決策部署，推進水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護“三水共治”。 生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所承擔(dān)了國家 “十三五”水專項 “流域水質(zhì)目標(biāo)管理技術(shù)集成系統(tǒng)構(gòu)建課題”，完成了“長江經(jīng)濟帶水質(zhì)目標(biāo)管理業(yè)務(wù)化平臺”的研發(fā)與應(yīng)用，系統(tǒng)地開展了長江流域跨界區(qū)水生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理方面研究，為長江流域跨界區(qū)水生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)管理提供了技術(shù)支撐。
長江經(jīng)濟帶涵蓋11個?。ㄖ陛犑校缃鐢嗝娑?，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境保護理念和環(huán)境利益訴求等方面存在差異，加之長久以來行政區(qū)劃的分割，造成各省份在環(huán)境目標(biāo)和環(huán)境政策制定方面不夠協(xié)調(diào)，跨界生態(tài)環(huán)境合作共治面臨許多難題和挑戰(zhàn)。2016年中央政治局審議通過并印發(fā)的《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出了“打破行政區(qū)劃界限和壁壘，加強環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，推動建立地區(qū)間、上下游生態(tài)補償機制，加快形成生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控、流域管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”等要求。因此，如何以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全等因素，構(gòu)建跨界區(qū)生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)跨界污染聯(lián)防聯(lián)控，依法治污，改善長江生態(tài)環(huán)境和生態(tài)功能，是擺在流域各級政府面前的一項艱巨而重要的任務(wù)。
長江經(jīng)濟帶跨界區(qū)水生態(tài)環(huán)境管理現(xiàn)狀
長江作為沿江各省市的主要水源，跨界區(qū)上游環(huán)境污染不可避免地對下游省市的生態(tài)環(huán)境造成破壞。當(dāng)前雖然部分地方政府針對跨界水污染問題開展了合作，但是一些地方在流域?qū)用嫔先狈y(tǒng)一的水生態(tài)環(huán)境管理機制，跨界水環(huán)境信息共享不暢，與長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展對水生態(tài)環(huán)境保護的要求存在一定差距。主要存在以下問題：
一是部分跨界區(qū)域功能區(qū)劃、環(huán)境目標(biāo)的制定與執(zhí)行方面存在差異
有些地方政府在環(huán)境功能區(qū)劃和環(huán)境目標(biāo)制定過程中偏于“個性化”，造成地方政府之間政策銜接性不足，出現(xiàn)跨界區(qū)上下游區(qū)域功能區(qū)定位不一致、出入境跨界斷面水質(zhì)標(biāo)準分類不統(tǒng)一、水域環(huán)境功能和保護目標(biāo)相分離等現(xiàn)象。例如：長江經(jīng)濟帶各省份設(shè)定的2020年重要河湖水功能區(qū)的達標(biāo)率、地表水?dāng)嗝孢_到或優(yōu)于Ⅲ類的比例目標(biāo)有差異。相鄰省份之間存在政策標(biāo)準的差異，容易加大協(xié)調(diào)治理的難度。
二是部分跨界區(qū)水環(huán)境監(jiān)測信息數(shù)據(jù)共享機制不夠完善，水生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)匱乏
我國流域水環(huán)境安全監(jiān)管涉及國家、省、企業(yè)等多個層次，同時涉及到生態(tài)環(huán)境、住建、水利等多個部門。由于歷史原因，部分地方政府僅負責(zé)自身監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)和維護，缺乏統(tǒng)一的、流域?qū)用娴乃h(huán)境綜合信息管理系統(tǒng)?？缃鐓^(qū)域上下游之間的監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)在監(jiān)測內(nèi)容和數(shù)據(jù)獲得方面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準，信息共享機制不夠健全，一定程度上制約了跨界區(qū)域水環(huán)境綜合管理措施的有效實施。
三是部分跨界區(qū)域突發(fā)污染事故預(yù)測預(yù)警能力有待提高
環(huán)境污染事件具有發(fā)生、影響和風(fēng)險的不確定性，目前我國部分地區(qū)應(yīng)對突發(fā)性環(huán)境污染事件的甄別預(yù)警水平較低，風(fēng)險場模擬能力不足，缺乏系統(tǒng)的技術(shù)研發(fā)和成功的應(yīng)用示范案例。這也跟流域統(tǒng)一的水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不夠健全，政府部門對信息化、大數(shù)據(jù)工具的應(yīng)用落后有關(guān)。如何科學(xué)地預(yù)測污染事件發(fā)生的可能性，明確不同類型事件發(fā)生的主控要素，評估事件可能導(dǎo)致的污染程度、影響范圍和風(fēng)險水平，制定突發(fā)性污染事件應(yīng)對預(yù)案，并向跨界受影響地區(qū)進行及時有效的預(yù)警，是跨界區(qū)域污染風(fēng)險防控的前提和基礎(chǔ)。
四是部分跨界區(qū)環(huán)境矛盾協(xié)調(diào)機制不夠健全
近年來，長江經(jīng)濟帶部分區(qū)域通過開展上下游跨界突發(fā)水污染事件應(yīng)急演練、聯(lián)合執(zhí)法，在探索聯(lián)防聯(lián)控方面取得一定成效，但是總體上還存在協(xié)作制度不完善、跨省聯(lián)動不足、跨部門/區(qū)域綜合協(xié)調(diào)不到位、責(zé)任不明確等問題。主要表現(xiàn)為：建立重點區(qū)段的合作機制容易，建立全面合作機制比較困難；建立淺層次的合作機制容易，建立深層次合作機制比較困難；建立事后性的合作機制容易，建立預(yù)防性合作機制比較困難。
加快構(gòu)建長江流域跨界區(qū)水生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的對策建議
（一）健全長江流域水生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系和規(guī)劃體系
以實施《長江保護法》為重要抓手，大力推進長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境治理，需要上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理，做到“三水統(tǒng)籌”、“多規(guī)合一”。一是要強化法制保障、形成剛性約束，保證跨界水污染協(xié)作治理機制的規(guī)范性和合理性，統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標(biāo)準，明確跨界水污染防治的主體和責(zé)任、跨界水污染治理協(xié)作的基本原則、糾紛協(xié)調(diào)處理機制、行政執(zhí)法層次與體系等。二是要深入研究長江經(jīng)濟帶水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃體系，推動長江經(jīng)濟帶綜合規(guī)劃修編，促進“多規(guī)合一”，并完善規(guī)劃實施落地保障制度，尤其是涉及污染物總量控制、跨界斷面通量監(jiān)控等跨界水污染防范的相關(guān)要求。三是要創(chuàng)新水生態(tài)環(huán)境管理和保護機制，推進跨部門/區(qū)域與水生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的管理和保護機制建設(shè)，建立跨界區(qū)聯(lián)防聯(lián)動、協(xié)同管理及生態(tài)補償?shù)认嚓P(guān)機制。
（二）建立高效的長江經(jīng)濟帶跨界水環(huán)境風(fēng)險防控與預(yù)警平臺
加快建立高效的長江經(jīng)濟帶跨界水環(huán)境風(fēng)險防控與預(yù)警平臺，利用衛(wèi)星遙感、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等科技手段實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+跨界流域”功能，構(gòu)建跨界水環(huán)境風(fēng)險監(jiān)控系統(tǒng)，對突發(fā)性、累積性跨界水環(huán)境風(fēng)險有效監(jiān)控；構(gòu)建跨界水環(huán)境風(fēng)險評估系統(tǒng)，準確評估跨界水環(huán)境風(fēng)險的發(fā)生概率、影響范圍和影響程度，及時識別和確定高風(fēng)險區(qū)域；構(gòu)建跨界水環(huán)境風(fēng)險預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，預(yù)測水環(huán)境風(fēng)險的變化態(tài)勢，對水環(huán)境風(fēng)險事件做出實時預(yù)警。在此基礎(chǔ)上，加強跨界區(qū)聯(lián)合執(zhí)法和應(yīng)急聯(lián)動，制定跨界水環(huán)境安全應(yīng)急預(yù)案，適時開展環(huán)境風(fēng)險聯(lián)合排查、交叉執(zhí)法檢查和應(yīng)急演練。做到隱患提前發(fā)現(xiàn)、苗頭及時預(yù)警、事故妥善處置、事后快速恢復(fù)、信息統(tǒng)一發(fā)布，實現(xiàn)風(fēng)險平時消除、小事故及時處置、大事故杜絕發(fā)生的目標(biāo)。
（三）完善長江經(jīng)濟帶跨界矛盾調(diào)處與協(xié)同發(fā)展機制
一要進一步構(gòu)建長江經(jīng)濟帶多元主體全過程參與的多元共治機制，將政府主體、市場主體和社會主體納入跨界生態(tài)環(huán)境多元共治的框架之下并使他們參與到生態(tài)治理的全過程之中，形成“政府主導(dǎo)搭臺、市場資源調(diào)配、生態(tài)環(huán)保企業(yè)專業(yè)治污、公眾媒體監(jiān)督”的協(xié)作模式。
二要聯(lián)合水利、自然資源、農(nóng)業(yè)等部門建立流域跨行政邊界、跨管理部門的風(fēng)險管理協(xié)調(diào)機制，提出管理責(zé)任要求、技術(shù)指標(biāo)和監(jiān)督考核制度，尋求跨界區(qū)水環(huán)境矛盾的最優(yōu)解決方案。
三要利用動態(tài)監(jiān)控體系，通過模型反演、在線監(jiān)測、應(yīng)急監(jiān)測等技術(shù)手段，建立水環(huán)境問題溯源技術(shù)，構(gòu)建流域跨界水環(huán)境矛盾調(diào)處仲裁技術(shù)；四要健全長江經(jīng)濟帶跨界生態(tài)補償機制，完善跨界區(qū)損失評估方法、補償基金籌措和監(jiān)督管理等制度法規(guī)，明確流域生態(tài)補償主客體和責(zé)任義務(wù)，確?？缃鐓^(qū)上下游生態(tài)補償事項順利落實。
（四）持續(xù)完善跨界水環(huán)境信息共享機制
行政有邊界，環(huán)境無藩籬。打破流域“信息孤島”，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶跨界水環(huán)境信息共享，既是保護跨界流域水生態(tài)環(huán)境和水污染防治的基礎(chǔ)性工作，也是解決跨界流域水污染等系列問題的前提。要進一步優(yōu)化跨界區(qū)重要監(jiān)測斷面布局，加強跨界斷面水文—水質(zhì)—水生態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染源信息、突發(fā)性流域水污染事件信息、跨界區(qū)環(huán)境治理規(guī)劃政策等的互聯(lián)互通。建立多渠道、多路徑、多方式的信息共享方式，提升流域范圍內(nèi)信息共享成效。完善定期會晤交流制度，打通政府間、政府各部門間的“信息壁壘”，形成跨界區(qū)上下游、左右岸聯(lián)動預(yù)警、反饋協(xié)查、共同執(zhí)法機制。
作者單位系生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所
