“碳關(guān)稅”機制落地意味著全球正在形成以氣候變化為主題的新國際貿(mào)易體系和產(chǎn)業(yè)競爭格局。歐盟碳邊境管理機制會倒逼中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。中國面臨的當(dāng)務(wù)之急是掌握主動權(quán)——率先取得碳治理國的身份，并將自身訴求貫注于國際碳治理定價體系中，因勢利導(dǎo)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
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歐盟設(shè)置碳邊境管理機制的背景
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2021年3月10日，歐洲議會以144票支持、70票反對和181票棄權(quán)通過了提出建立“碳邊境調(diào)整機制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）的決議，2023年至2025年將作為試點階段開始執(zhí)行。這意味著從2023年起，如果一些與歐盟有貿(mào)易往來的國家不能遵守碳排放相關(guān)規(guī)定，歐盟將對這些國家進口商品征收碳關(guān)稅。其要旨在于防止碳泄漏，即高排放的生產(chǎn)企業(yè)為了規(guī)避所在國家或地區(qū)的減排壓力，將高碳排放高污染的生產(chǎn)活動遷移至發(fā)達程度較低、碳排放政策相對寬松的國家或地區(qū)。
碳泄露不僅會影響全球氣候變化應(yīng)對進程，還會對氣候政策更嚴格的國家和地區(qū)產(chǎn)生影響，對其就業(yè)和投資構(gòu)成威脅。通過CBAM，歐盟不僅可以削弱進口產(chǎn)品的競爭力以達到扶持本土產(chǎn)業(yè)與就業(yè)的目的，還可以獲得新的稅源。據(jù)歐盟委員會測算，CBAM每年可以征稅50億—140億歐元，達成“名利雙收”的效果，實際上是在推動全球范圍內(nèi)建立有利于歐盟的制度體系。
但歐盟碳邊境管理機制推行存在很多不確定性。因為目前CBAM只是歐盟單方面的想法，很難在國際多邊框架下得到所有成員即時的接納，已有多國表示反對。CBAM在實際推行中也存在一些難題，例如變動的碳價如何計算、各個國家之間的減排程度如何具有可比性等，都需要進一步明確。
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歐盟碳邊境管理機制對我國發(fā)展構(gòu)成的挑戰(zhàn)
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?。ㄒ唬W盟碳邊境管理機制對發(fā)展中國家的影響
歐盟碳邊境管理機制引發(fā)許多國家尤其是發(fā)展中國家的擔(dān)憂。來自巴西、南非、印度等多國專家警告稱，歐盟在其邊境征收碳邊境稅的計劃對發(fā)展中國家而言，是“歧視性的”和不公平的。盡管歐盟碳邊境稅的具體方案還未出臺，但一旦落地可能會對發(fā)展中國家和國際貿(mào)易帶來巨大挑戰(zhàn)。
其一，較高的碳關(guān)稅將削弱發(fā)展中國家的企業(yè)在歐洲市場的競爭力。如果發(fā)展中國家的企業(yè)不能在產(chǎn)品質(zhì)量以及生產(chǎn)效率上取得優(yōu)勢，或?qū)⒈黄韧顺鰵W洲市場。這將對發(fā)展中國家的經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響，可能會給發(fā)展中國家出口歐盟帶來新的“綠色壁壘”。
其二，碳關(guān)稅或?qū)⑵仁拱l(fā)展中國家對歐貿(mào)易政策發(fā)生改變，造成地緣政治的緊張形勢，甚至引發(fā)貿(mào)易爭端。另外，該決議違背“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。對氣候危機負有歷史責(zé)任的發(fā)達國家應(yīng)該比發(fā)展中國家具有更大的解決這個問題的責(zé)任，而不能寬泛地適用一個標(biāo)準。
其三，歐盟單方面強行征收碳邊境稅是否符合世界貿(mào)易組織（WT0）等國際組織的規(guī)則也存在疑問。從表面上看，CBAM旨在促進全球減排目標(biāo)的實現(xiàn)，但其與增強本國碳密集產(chǎn)業(yè)競爭力也密不可分。結(jié)合歐盟貿(mào)易狀況和出臺CBAM的時機來看，其具有貿(mào)易保護主義色彩。
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圖片來源：視覺中國
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?。ǘW盟碳邊境調(diào)整機制對我國的影響
歐盟對碳邊境調(diào)整機制的積極態(tài)度引發(fā)了對貿(mào)易保護主義的質(zhì)疑。據(jù)悉，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的決議前期涉及的范圍不會很廣，或?qū)⒆?023年起主要覆蓋電力、水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和肥料等高能耗產(chǎn)業(yè)，納入歐盟碳交易系統(tǒng)的所有產(chǎn)品受歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制約束。該機制的本意是使不同市場碳成本統(tǒng)一，推進國際貿(mào)易公平競爭，但進程中不可避免地會夾雜政治因素，甚至演化成貿(mào)易摩擦，削弱發(fā)展中國家和地區(qū)的競爭力。中國作為國際貿(mào)易中重要的制造業(yè)出口國必將首當(dāng)其沖。
1.中歐貿(mào)易現(xiàn)狀
據(jù)歐盟統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，從2020年開始，中國已連續(xù)兩年成為歐盟最大貿(mào)易伙伴。據(jù)德勤報告，我國是歐盟能源密集型進口產(chǎn)品的第二大來源地。數(shù)據(jù)顯示，2020年歐盟與中國進出口貿(mào)易實現(xiàn)雙增長，其中從中國進口商品3835億歐元，向中國出口商品2025億歐元，同比增長2.2%。截至2019年，中國連續(xù)14年為歐盟第二大貿(mào)易伙伴和第一大進口來源地。我國主要對歐盟出口機電產(chǎn)品、半成品、紡織品、衣服、家具、玩具等。歐盟在電子產(chǎn)品、化工品、礦物/金屬、藥物/醫(yī)療產(chǎn)品、印刷電路板等行業(yè)的103個類別對中國產(chǎn)品具有“嚴重的戰(zhàn)略性依賴”。
世界銀行發(fā)布《碳定價機制發(fā)展現(xiàn)狀與未來趨勢2021》指出，世界各地共運行著64種碳定價機制，比上年增加6種。但我國與俄、土、印、美等國一樣沒有碳定價。歐盟碳邊境調(diào)整機制將對沒有國家碳定價的國家?guī)碜顕谰奶魬?zhàn)。
2.碳價差或?qū)⒊蔀椴┺牡慕裹c
歐洲環(huán)保協(xié)會與中創(chuàng)碳投發(fā)布的《2021年中國碳價調(diào)查報告》預(yù)計，2022年的全國碳市場平均碳價預(yù)期為49元/噸，到2025年將升至87元/噸，在2030年之前將達到139元/噸。2022年2月，歐盟碳期貨價格一度高達94.94歐元/噸左右，約合人民幣700余元/噸。此差價未來可能會導(dǎo)致進出口貿(mào)易上的“麻煩”。
這一機制最可能首先沖擊鋼鐵、電解鋁、水泥、塑料等能源密集型行業(yè)，這些行業(yè)多有中歐之間的大宗進出口交易。以鋼鐵、造船行業(yè)為例，一旦CBAM正式推行，以歐洲碳價與我國碳價的差值為計算方式征收碳關(guān)稅，會造成這些行業(yè)利潤的大幅下降。
碳邊境調(diào)整機制一旦成型，我國將由此遭受每年數(shù)十億歐元的“碳關(guān)稅”，能源和化工行業(yè)的損失將尤為慘重。延伸來看，中國輸歐商品大多處于產(chǎn)業(yè)鏈中低端，能耗高、附加值低，容易成為“碳關(guān)稅”的懲罰目標(biāo)，可能帶來中歐貿(mào)易格局的變化。
3.碳邊境管理機制與我國碳達峰、碳中和的目標(biāo)
2020年，我國已確定碳達峰碳中和“3060目標(biāo)”，推進經(jīng)濟和能源變革與低碳社會發(fā)展?！短寂欧艡?quán)交易管理辦法（試行）》已于2021年2月1日施行，建立了一個碳定價的體制框架。2021年6月全國碳市場已經(jīng)啟動，“十四五”期間逐步將發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空八大行業(yè)納入進來，通過碳稅或是碳排放標(biāo)準，形成碳治理成本的提升。這項措施可以看作是對國際碳治理呼吁的回應(yīng)。但是如此也帶來擔(dān)憂，即或?qū)?dǎo)致我國對其他不治理碳排放的發(fā)展中國家的碳泄漏，該結(jié)果等同于加速制造業(yè)向這些國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移，例如印度、東南亞。
同時，我們也應(yīng)當(dāng)意識到，CBAM對中國的影響或?qū)⑦h小于其他發(fā)展中國家。這是因為中國鋼鐵、水泥、玻璃等高耗能商品的產(chǎn)業(yè)鏈相對完善，世界工廠的地位難以替代。因此，中國或許可以抓住此次契機，先于其他發(fā)展中國家獲取碳治理國的身份而取得貿(mào)易優(yōu)勢，進一步擴大與歐盟的貿(mào)易份額。此外，某種程度上，CBAM能夠降低高耗能、高排放商品的生產(chǎn)，倒逼外貿(mào)企業(yè)進行結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級，有助于“3060目標(biāo)”實現(xiàn)。
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對策建議
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綜上所述，以“碳關(guān)稅”為特征的新國際貿(mào)易格局將是不可避免的，無論是被動轉(zhuǎn)變還是主動調(diào)整，都意味著中國需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易策略。當(dāng)務(wù)之急是率先取得碳治理國的身份，并將自身訴求貫注于國際碳治理定價體系中，將“碳關(guān)稅”的實施時機與影響納入到“3060目標(biāo)”的規(guī)劃中。由此，具體對策如下。
1.推動國際氣候治理機制改革，維護“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。反對以氣候之名的貿(mào)易保護措施，維護發(fā)展中國家理應(yīng)獲得的氣候正義——處于發(fā)展階段的國家因其經(jīng)濟水平較低且歷史累計排放較低，應(yīng)得到更多的排放權(quán)，即在評估商品碳關(guān)稅時根據(jù)發(fā)展水平應(yīng)該享有折扣。反對發(fā)達經(jīng)濟體與發(fā)展中經(jīng)濟體碳價一視同仁的企圖，避免類似市場經(jīng)濟地位不受認可而尋找替代國計算產(chǎn)品成本的情況。碳價的對比不僅應(yīng)該參考各國發(fā)展水平，而且應(yīng)該考慮人均碳排放指標(biāo)，新增造綠、潛在排放量與實際排放量之差等非貨幣化的減排努力等因素。
2.加快構(gòu)建和完善監(jiān)測、報告、核查體系。支持外貿(mào)企業(yè)做好數(shù)據(jù)核算準備，剝離來料加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易等本不屬于我國排放而成品由我國生產(chǎn)的產(chǎn)品造成的碳排放，為我國國內(nèi)統(tǒng)一碳市場的碳價界定夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
3.完善我國的碳排放交易體系和碳稅機制。提升高排放產(chǎn)業(yè)的碳排放成本，從而對歐盟碳關(guān)稅進行有效規(guī)避，將歐盟從碳關(guān)稅中可能得到的收入納到本國的財政收入中，并實施本國碳邊境管理機制，避免發(fā)生由我國向其他發(fā)展中國家的碳泄漏，以支持我國的綠色發(fā)展。
4.運用國際規(guī)則反制。CBAM涉嫌違反《巴黎協(xié)定》中“各自能力原則”和“國家自主決定貢獻”模式，涉嫌違反WTO非歧視原則，對同類進口產(chǎn)品采取了不同待遇。因此，發(fā)展中國家可以運用國際條約對歐盟發(fā)起挑戰(zhàn)，而且歐盟很難獲得“環(huán)境例外條款”下的豁免。
5.積極與歐盟探討互認?？梢栽谖覈际袌鐾晟频幕A(chǔ)上，與歐盟進行雙邊談判，例如達成雙邊碳治理的互認，實現(xiàn)雙贏。鑒于我國對于全國范圍內(nèi)的碳市場相關(guān)制度尚在建立當(dāng)中，可以在配額初始發(fā)放、核算規(guī)則、目標(biāo)設(shè)定等方面盡量考慮到中歐協(xié)調(diào)的因素，設(shè)立一定的過渡期來抵消CBAM的負面影響。
6.團結(jié)歐盟內(nèi)外經(jīng)濟體。一方面，歐盟議事程序冗長，往往需要成員國一致同意，2023年未必能夠真正實施CBAM。當(dāng)前，可以通過與歐盟成員國合作，爭取延后CBAM的實施時間，為“3060目標(biāo)”規(guī)劃爭取時間。一旦CBAM實施時間在我國碳達峰之后，則會為我國增加談判籌碼。另一方面，團結(jié)受歐盟CBAM影響的發(fā)達與發(fā)展中經(jīng)濟體，聯(lián)合他們一同與歐盟談判，爭取更有利的條件。
