近日，財(cái)政部對(duì)2023年的多項(xiàng)生態(tài)環(huán)保資金預(yù)算做出安排。涉及水、大氣、土壤、農(nóng)村、管網(wǎng)、生態(tài)修復(fù)、可再生能源等多個(gè)領(lǐng)域，總額達(dá)到2475.82億元。如何更好地發(fā)揮中央資金作用，深入推動(dòng)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)任務(wù)圓滿完成？本報(bào)今日特采訪中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境社會(huì)學(xué)學(xué)術(shù)帶頭人陽(yáng)平堅(jiān)。
陽(yáng)平堅(jiān)，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境社會(huì)學(xué)學(xué)術(shù)帶頭人，中國(guó)計(jì)量大學(xué)兼職教授，長(zhǎng)期從事生態(tài)環(huán)境管理和低碳轉(zhuǎn)型政策研究。曾任中車(chē)環(huán)境科技有限公司黨委委員、副總經(jīng)理，江蘇鹽城環(huán)?？萍汲屈h工委委員、管委會(huì)副主任，環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）宣教中心環(huán)境公共關(guān)系與戰(zhàn)略傳播研究所主持工作副所長(zhǎng)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：財(cái)政部近日對(duì)2023年的多項(xiàng)生態(tài)環(huán)保資金預(yù)算做出安排。多年來(lái)，中央財(cái)政資金為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、促進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)揮了怎樣的作用？
陽(yáng)平堅(jiān)：黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，生態(tài)文明地位之重前所未有，環(huán)境治理成效之好前所未有。這些巨大變化和巨大成效的取得，與黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視和投入密不可分。用于生態(tài)環(huán)保的中央財(cái)政預(yù)算資金連年增加，在打贏藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)中發(fā)揮極其重要的引導(dǎo)、指向作用。
2023年中央在經(jīng)濟(jì)下行壓力大、財(cái)政資金緊張的條件下，依然大幅增加環(huán)保專項(xiàng)資金，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)保工作方向不變，力度不減，一如既往地重視和支持。隨著我國(guó)主要矛盾發(fā)生變化，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為主要矛盾，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)也由 “堅(jiān)決打好”轉(zhuǎn)向“深入打好”，如何更好發(fā)揮中央財(cái)政資金的效用，是我們需要深入思考的問(wèn)題。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：我們也了解到，一些地方對(duì)中央生態(tài)環(huán)保資金申請(qǐng)并不積極，這是為什么？
陽(yáng)平堅(jiān)：討論的所有問(wèn)題都不能脫離我們當(dāng)前的不均衡現(xiàn)實(shí)。不積極要從兩個(gè)方面看。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)自身資金相對(duì)充裕，管理水平也高，他們對(duì)中央資金的依賴度相對(duì)較低，同時(shí)中央資金項(xiàng)目申請(qǐng)的流程、管理、驗(yàn)收、審計(jì)等要求非常高，地方又缺乏激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致不少發(fā)達(dá)地區(qū)以一種“多一事不如少一事”的心態(tài)應(yīng)對(duì)申請(qǐng)。另一方面，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)中央資金的依賴度高，但是他們?cè)陧?xiàng)目成熟度、管理能力、資金規(guī)范使用等方面，或多或少存在一些欠缺，因此申請(qǐng)中央資金項(xiàng)目的成功率相對(duì)比較低，久而久之自然會(huì)影響申請(qǐng)積極性。
此外，我在地方調(diào)研中了解到，很多地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)是中央環(huán)保資金申請(qǐng)的主責(zé)部門(mén)，但資金到位后的使用管理則是其他的業(yè)務(wù)部門(mén)。比如，住建部門(mén)監(jiān)管城市污水處理廠建設(shè)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)監(jiān)管農(nóng)村面源污染等。在這種體系下，生態(tài)環(huán)境部門(mén)往往對(duì)資金的使用監(jiān)管知之甚少。但資金使用審計(jì)又非常嚴(yán)格，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境部門(mén)需要承擔(dān)責(zé)任。這種權(quán)責(zé)不對(duì)等的情況，可能也會(huì)影響基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)的申請(qǐng)積極性。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：一些西部地方的基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)反映，申請(qǐng)中央生態(tài)環(huán)保資金較為困難，這是為什么？
陽(yáng)平堅(jiān)：如前一個(gè)問(wèn)題所說(shuō)，西部地區(qū)中央生態(tài)環(huán)保資金申請(qǐng)確實(shí)存在管理上的悖論，值得思考。一些西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境非常敏感，缺乏大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)的條件，地方財(cái)政能力有限，解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境問(wèn)題很大程度上要依靠中央財(cái)政資金。但中央生態(tài)環(huán)保資金的使用又必須非常謹(jǐn)慎規(guī)范，當(dāng)前通行做法是主要發(fā)放給項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的入庫(kù)項(xiàng)目。也就是說(shuō)，要想獲得中央資金支持，需要基層部門(mén)先行投入，將具有一定成熟度的項(xiàng)目納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，這與當(dāng)?shù)貙I(yè)人才匱乏、環(huán)境治理能力有限的現(xiàn)實(shí)條件是相互矛盾的。
同時(shí)，為了更好地發(fā)揮中央資金的“種子”作用，實(shí)現(xiàn)四兩撥千斤的效果，資金的發(fā)放主要采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”形式。也就是說(shuō)，項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)工、成熟了，能夠取得實(shí)實(shí)在在的效果，更容易獲得中央資金支持，這是一種類(lèi)似于“錦上添花”。但資金和能力有限的地區(qū)往往更需要的是“雪中送炭”。
此外，相比發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)資金使用不規(guī)范情況更加普遍。為了保障資金的實(shí)施效果，對(duì)這些地區(qū)資金申請(qǐng)的審批可能也會(huì)更謹(jǐn)慎，把關(guān)更嚴(yán)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：如您所說(shuō)，專業(yè)人才匱乏、環(huán)境治理能力有限成為制約一些地區(qū)儲(chǔ)備項(xiàng)目謀劃和設(shè)計(jì)的重要原因，該如何提升基層環(huán)境治理能力？
陽(yáng)平堅(jiān)：我國(guó)基層環(huán)境治理能力差別很大，東部經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)環(huán)境治理能力建設(shè)投入較大、能力較強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)人員素質(zhì)好、水平高。
我國(guó)也一直很重視西部地區(qū)環(huán)境治理能力提升，從國(guó)家到省市也做了很多工作，但目前看，效果還有待提升。究其原因，主要是沒(méi)有做好能力建設(shè)的下沉工作，沒(méi)有真正地深入地市或區(qū)縣，根據(jù)地市區(qū)縣的特點(diǎn)有針對(duì)性地提升環(huán)境治理能力。比如，一個(gè)地方大氣污染嚴(yán)重，就著重提升大氣污染治理能力。再比如，某地特征污染物超標(biāo)嚴(yán)重，或者生態(tài)敏感、環(huán)境脆弱，那么就要針對(duì)性地進(jìn)行培訓(xùn)，提供軟硬件支撐，提升其治理能力。治理能力建設(shè)下沉這項(xiàng)工作很難，但我們必須要往這個(gè)方向去努力。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：除了提升基層的人員素質(zhì)和治理能力，還有哪些舉措可以幫助基層更好地設(shè)計(jì)儲(chǔ)備項(xiàng)目？
陽(yáng)平堅(jiān)：基層人員少、能力有限、工作強(qiáng)度大，不能把謀劃儲(chǔ)備項(xiàng)目等所有任務(wù)都?jí)旱交鶎?，要加?qiáng)統(tǒng)籌，做一些頂層設(shè)計(jì)。比如，省市生態(tài)環(huán)境部門(mén)如果有足夠的人員、足夠的能力，可以自行組織或依托支持機(jī)構(gòu)，做一些摸底調(diào)研，提前了解需要解決的問(wèn)題，哪些地方、哪些領(lǐng)域更迫切需要中央生態(tài)環(huán)保資金支持，與相關(guān)區(qū)縣做好溝通，幫助其策劃包裝設(shè)計(jì)好項(xiàng)目。這樣也可以減少中央和基層之間存在的信息差，提高中央資金使用效率。
比如，我在美國(guó)環(huán)保局實(shí)習(xí)時(shí)，參與了他們的一些跨界水治理項(xiàng)目。我發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦的資金主要投到一些跨界的、州政府自己解決不了的項(xiàng)目，或者特別敏感的、有利益沖突的地方。由聯(lián)邦政府出面去把這些關(guān)鍵問(wèn)題識(shí)別出來(lái)，提前做好謀劃設(shè)計(jì)。這種自上而下的模式，可以作為目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境預(yù)算資金利用自下而上模式的有效補(bǔ)充。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：更好地利用中央生態(tài)環(huán)保預(yù)算資金，您還有哪些建議？
陽(yáng)平堅(jiān)：在深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)階段，矛盾突出、體量龐大、效果明顯的環(huán)境問(wèn)題基本得到解決，靠工程措施產(chǎn)生立竿見(jiàn)影效果的大項(xiàng)目已經(jīng)做得差不多了，剩下的多是點(diǎn)多面廣、隱蔽性強(qiáng)、隨機(jī)性大、管控難度高的問(wèn)題。在這個(gè)階段，如果中央資金還是以工程為導(dǎo)向，撒胡椒面似的分配到地方，治理面太大、點(diǎn)太多，成本高、收益低，效果必然難以顯現(xiàn)。因此，我們需要拓寬一些思路，改變一些做法，提升中央資金使用效率。
近幾年，各地財(cái)政資金普遍緊張。據(jù)我了解，不少之前不怎么申請(qǐng)財(cái)政資金的地方也都加入了申請(qǐng)中央生態(tài)環(huán)保預(yù)算資金的行列。但我在調(diào)研中了解到，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，他們不滿足于工程建設(shè)，很想探索一些新的領(lǐng)域，比如說(shuō)新污染物防控、多污染協(xié)同治理等。這些也是全國(guó)面臨的普遍問(wèn)題，一旦研發(fā)出新技術(shù)新模式，則可以全國(guó)受益。如果中央生態(tài)環(huán)保預(yù)算資金能加大對(duì)地方研究和探索的支持力度，總結(jié)出好的治理方法和模式，再加以全國(guó)推廣，相比單個(gè)工程項(xiàng)目有限的輻射范圍，更能符合中央資金利用的價(jià)值導(dǎo)向。
另外，為了更好解決點(diǎn)多面廣、隱蔽性強(qiáng)的小散污染，更多的是需要發(fā)動(dòng)群眾、社會(huì)組織、媒體，提升全社會(huì)生態(tài)環(huán)境意識(shí)和行動(dòng)，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境多元共治格局。從這個(gè)角度看，增加軟性能力建設(shè)投入，提升宣傳教育水平，動(dòng)員和激勵(lì)社會(huì)各界、全體公眾當(dāng)好維護(hù)美好環(huán)境的第一責(zé)任人，比建設(shè)一個(gè)污水處理廠的意義更大。政府部門(mén)執(zhí)法人員數(shù)量有限，大家殫精竭慮發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也是有限的。如果拿支持一個(gè)工程的資金，比如10億元，用來(lái)支持社會(huì)組織、支持媒體，去發(fā)動(dòng)更多的人參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，效果和影響肯定要好得多。
我們黨一直是非常善于做群眾工作的，把老百姓發(fā)動(dòng)起來(lái)，自覺(jué)監(jiān)督身邊的環(huán)境污染問(wèn)題，以身作則杜絕浪費(fèi)，反對(duì)污染，更加審慎地對(duì)待自然、維護(hù)自然，這比我們?nèi)ピ黾诱块T(mén)編制等要容易。這也是提升生態(tài)環(huán)境治理能力、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須要做的事情。基于此，建議在中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)預(yù)算資金使用設(shè)計(jì)時(shí)，把硬性的工程和技術(shù)能力建設(shè)、宣傳教育等軟性的能力提升相互結(jié)合起來(lái)。
