生態(tài)保護(hù)紅線的劃定——自然保護(hù)地整合優(yōu)化。自然資源部供圖
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生態(tài)保護(hù)紅線是指生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱，以及具有潛在重要生態(tài)價(jià)值，必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。前不久，自然資源部在世界地球日主場活動(dòng)上宣布，我國生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作已經(jīng)全面完成。生態(tài)保護(hù)紅線如何科學(xué)劃定？怎樣加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)管工作？
前不久，在福建省福州市召開的世界地球日主場活動(dòng)上，自然資源部宣布我國生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作已經(jīng)全面完成。
我國率先提出和實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線制度，將生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱以及具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線，全國劃定生態(tài)保護(hù)紅線面積不低于315萬平方公里，其中陸域生態(tài)保護(hù)紅線面積不低于300萬平方公里，海洋生態(tài)保護(hù)紅線面積不低于15萬平方公里，制定生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則，嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，筑牢中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。
劃定生態(tài)保護(hù)紅線，筑牢“三區(qū)四帶”國家生態(tài)安全屏障體系
“生態(tài)保護(hù)紅線是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線?！弊匀毁Y源部國土空間規(guī)劃局局長張兵說。
中國國土勘測規(guī)劃院院長馮文利介紹，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大進(jìn)步，但自然生態(tài)系統(tǒng)受擠占、破壞的情況比較嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化，生態(tài)產(chǎn)品供給能力下降，生態(tài)問題已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約和突出短板?！皠澏ú?yán)守生態(tài)保護(hù)紅線是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要制度創(chuàng)新?！瘪T文利說。
黨的十八大以來，作為生態(tài)文明建設(shè)主責(zé)部門，自然資源部會(huì)同生態(tài)環(huán)境部、國家林草局等部門，組織開展相關(guān)生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整和劃定工作，結(jié)合《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》和省市縣國土空間規(guī)劃編制，首次全面完成了全國生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，包括陸域和海洋，在國土空間規(guī)劃“一張圖”中上圖入庫，作為建設(shè)項(xiàng)目用地用海組卷報(bào)批的依據(jù)。
張兵介紹，生態(tài)保護(hù)紅線包括整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地面積約180萬平方公里；自然保護(hù)地外水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等生態(tài)極脆弱區(qū)域約85萬平方公里；其他具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域約50萬平方公里。
黑龍江省哈爾濱市劃定生態(tài)保護(hù)紅線面積約1.07萬平方公里，占市域國土面積約20%，主要分布在小興安嶺、張廣才嶺等主要山脈和松花江干支流、河湖濕地等區(qū)域，著重提升水源涵養(yǎng)、水土保持及生物多樣性維護(hù)等生態(tài)功能。通過生態(tài)保護(hù)紅線劃定，佳木斯市超過12%的市域國土面積劃入了生態(tài)保護(hù)紅線，涵蓋了全市生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域和國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等自然保護(hù)地，發(fā)揮著水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護(hù)和自然景觀保護(hù)等重要生態(tài)功能。
“筑牢‘三區(qū)四帶’國家生態(tài)安全屏障體系。”馮文利說，生態(tài)保護(hù)紅線主要集中分布在青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等區(qū)域，涵蓋大部分天然林、草原、濕地等典型陸地自然生態(tài)系統(tǒng)，紅樹林、珊瑚礁、海草床等典型海洋自然生態(tài)系統(tǒng)，以及絕大多數(shù)未開發(fā)利用的無居民海島。
應(yīng)劃盡劃，實(shí)事求是，統(tǒng)籌發(fā)展與安全
生態(tài)保護(hù)紅線如何科學(xué)劃定？張兵介紹，這次生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作中，堅(jiān)持“應(yīng)劃盡劃”與“實(shí)事求是”相結(jié)合，通過科學(xué)開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（雙評(píng)價(jià)）工作，將生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱的區(qū)域作為優(yōu)先劃入?yún)^(qū)域，同時(shí)突出問題導(dǎo)向，妥善處理歷史遺留問題，盡量減少新的不必要的矛盾沖突。
馮文利介紹：“在劃定過程中不預(yù)設(shè)面積比例指標(biāo)，有的省份生態(tài)保護(hù)紅線面積占比超過50%，有的省份不到10%?！?/p>
云南在全省范圍內(nèi)組織開展了生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，共劃定生態(tài)保護(hù)紅線面積不低于11.32萬平方公里，占全省國土面積比例超過29%。強(qiáng)化典型生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，除風(fēng)景名勝區(qū)部分區(qū)域外，將自然保護(hù)地整體劃入生態(tài)保護(hù)紅線，熱帶雨林生態(tài)系統(tǒng)等15個(gè)典型生態(tài)系統(tǒng)得到系統(tǒng)有效保護(hù)，將全省超過90%的國家重點(diǎn)保護(hù)植物和80%的國家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物的棲息地和遷徙通道劃入生態(tài)保護(hù)紅線，進(jìn)一步提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。
“強(qiáng)化統(tǒng)籌，同步推進(jìn)自然保護(hù)地整合優(yōu)化?！睆埍f，自然資源部會(huì)同生態(tài)環(huán)境部、國家林草局，在生態(tài)保護(hù)紅線劃定過程中，同步開展自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作，處理重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾等問題，加快建立以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系?！罢蟽?yōu)化后，風(fēng)景名勝區(qū)因兼具自然和人文雙重屬性，只將其中生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱的區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線，其他自然保護(hù)地均劃入生態(tài)保護(hù)紅線?！?/p>
《國家公園空間布局方案》印發(fā)，把我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域納入國家公園體系，遴選49個(gè)國家公園候選區(qū)，其中5個(gè)已正式設(shè)立，并劃入生態(tài)保護(hù)紅線。在科學(xué)界定范圍邊界，解決交叉重疊的同時(shí)，優(yōu)化自然保護(hù)地功能分區(qū)，自然保護(hù)區(qū)從原來的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)簡化為核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)，各類自然公園則按一般控制區(qū)管理。
“堅(jiān)持問題導(dǎo)向，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，妥善處理空間矛盾沖突?！睆埍f，先定規(guī)則后做調(diào)整，制定10余份文件近百條規(guī)則處理矛盾沖突。在“雙評(píng)價(jià)”識(shí)別的生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱區(qū)域中，協(xié)調(diào)處理耕地和永久基本農(nóng)田、礦業(yè)權(quán)、人工商品林、城鎮(zhèn)村、重大項(xiàng)目等空間矛盾后，劃定生態(tài)保護(hù)紅線。
馮文利介紹，以重大項(xiàng)目處理規(guī)則為例，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，在確保不對生態(tài)功能造成明顯影響的前提下，銜接國家發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，對符合省級(jí)以上國土空間規(guī)劃，已明確選址的交通、能源、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不劃入生態(tài)保護(hù)紅線，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留空間。
劃管結(jié)合、落地落細(xì)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管
漫山遍野的竹海、清新怡人的空氣、潺潺流淌的溪水以及前來感受優(yōu)美環(huán)境的游客——在浙江安吉，這樣的場景已成為一種常態(tài)。“生態(tài)保護(hù)紅線集中分布于14個(gè)片區(qū)，面積占縣域面積近1/5?！卑布h資源規(guī)劃局局長章毅說，“該區(qū)域內(nèi)，不符合管控規(guī)則的項(xiàng)目不準(zhǔn)入內(nèi)?！?/p>
科學(xué)劃定是前提和基礎(chǔ)，嚴(yán)格管控是關(guān)鍵和保障。張兵說，按照劃管結(jié)合的原則，自然資源部會(huì)同生態(tài)環(huán)境部、國家林草局出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》，規(guī)范了允許有限人為活動(dòng)的具體類型和管理要求，國家重大項(xiàng)目占用的具體情形和審批程序，明確了生態(tài)保護(hù)紅線的部門監(jiān)管職責(zé)。
實(shí)現(xiàn)“一張圖”精細(xì)化統(tǒng)籌落地。張兵介紹，發(fā)揮“多規(guī)合一”改革優(yōu)勢和自然資源數(shù)據(jù)優(yōu)勢，基于國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為建設(shè)項(xiàng)目用地用海組卷報(bào)批的依據(jù)，支撐構(gòu)建新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
據(jù)介紹，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)，原則上禁止人為活動(dòng)；生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)和國家重大項(xiàng)目占用。
各地在國家指導(dǎo)下，結(jié)合地方管理實(shí)際，細(xì)化生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則，進(jìn)一步提高操作性。截至目前，浙江、江西、上海、山東、安徽、四川等省份已經(jīng)出臺(tái)生態(tài)保護(hù)紅線管控細(xì)則文件，其他大部分省份也已在征求意見或即將出臺(tái)，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管。各地在市級(jí)、縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃中嚴(yán)格落實(shí)劃定成果，作為用途管制的法定依據(jù)。
“嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線要完善長效機(jī)制?！睆埍f，下一步自然資源部將加強(qiáng)部門地方聯(lián)動(dòng)協(xié)同，按照定期體檢和五年一評(píng)估要求，依托國家、省、市、縣4級(jí)國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，建立國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測評(píng)估預(yù)警機(jī)制，定期開展生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)成效評(píng)估，提升動(dòng)態(tài)監(jiān)測預(yù)警能力。建立健全監(jiān)督、執(zhí)法、問責(zé)、考核機(jī)制，加快相關(guān)法律法規(guī)制修訂進(jìn)程，夯實(shí)監(jiān)管依據(jù)。加大宣傳，凝聚全社會(huì)廣泛共識(shí)，提高社會(huì)各界嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的意識(shí)，為建設(shè)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化而共同努力。
