污染源自動監(jiān)控領域第三方造假近年引發(fā)了高度關注。2023年2月，生態(tài)環(huán)境部公布第十三批生態(tài)環(huán)境執(zhí)法典型案例，首次劍指少數(shù)第三方環(huán)保服務機構盲目追求經(jīng)濟利益，弄虛作假，幫助排污企業(yè)蒙混“過關”，嚴重擾亂第三方環(huán)保服務市場秩序。少數(shù)第三方這么敢造，就不怕法律后果嗎？
第三方造假面臨哪些法律風險？
一位業(yè)內(nèi)資深人士告訴記者，他們梳理了一下，第三方弄虛作假大體上可分為四類：環(huán)評報告、碳排放數(shù)據(jù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)、驗收領域。其中我們關注的自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，又分為環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)和重點排污單位監(jiān)測數(shù)據(jù)。
生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心副主任王亞男告訴《環(huán)境經(jīng)濟》，第三方環(huán)保服務機構在重點排污單位自動監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假方面主要有三種形式：一是第三方運維機構或人員，受經(jīng)濟利益驅使直接實施造假；二是第三方運維機構或人員與排污單位共謀并傳授造假方法；三是第三方比對監(jiān)測機構或人員，出具虛假的比對合格證明，掩蓋有利于排污單位的數(shù)據(jù)失真。
其實自動監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假并不是個新話題。2015年施行的環(huán)境保護法首次將數(shù)據(jù)質量問題上升到法律層面，規(guī)定相關機構弄虛作假除了處罰還要承擔連帶責任。為配合環(huán)境保護法的施行，原環(huán)境保護部在2015年12月制定并出臺了《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》。
制圖：孫劍鑫
根據(jù)該辦法，“弄虛作假”是指篡改、偽造或者指使篡改、偽造環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等行為。辦法還規(guī)定了篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)的14種情形，偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的8種情形以及涉嫌指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的5種情形，同時強調(diào)負責環(huán)境自動監(jiān)測設備日常運行維護的機構及其負責人按照運行維護合同對監(jiān)測數(shù)據(jù)承擔責任。
近年來，隨著國家法律機制的完善，環(huán)境質量監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假逐漸銷聲匿跡，但在“放管服”改革背景下，重點排污單位自動監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假卻屢禁不絕。二者在管理上的最大不同是，前者的責任主體是政府監(jiān)管部門，后者的責任主體是數(shù)萬家重點排污單位。第三方造假導致排污單位自動監(jiān)測弄虛作假逃避監(jiān)管的問題線索隱蔽難以發(fā)現(xiàn)、違法證據(jù)更難以固定、是造假隱患難以根除的主要原因。
第三方這么敢造，就沒有想過法律后果嗎？
在接受《環(huán)境經(jīng)濟》采訪前，泰和泰深圳辦環(huán)境資源業(yè)務部主任、高級合伙人邵衛(wèi)國剛剛受邀參加了一場環(huán)保產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展座談會，他發(fā)言的主題就是第三方環(huán)保服務機構的法律風險防范。邵衛(wèi)國談到了以下4個方面的法律風險。
一是民事賠償?shù)娘L險。環(huán)境保護法規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測機構以及從事環(huán)境監(jiān)測設備和防治污染設施維護、運營的機構，在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔連帶責任。
邵衛(wèi)國解釋，這個連帶責任對外，主要是法定的生態(tài)損害連帶賠償。例如據(jù)中國法院網(wǎng)消息，2021年8月，武漢市中院宣判一起大氣污染民事公益訴訟案。排污企業(yè)與監(jiān)測企業(yè)聯(lián)手對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，超標排放大氣污染物污染環(huán)境，被判決共同賠償大氣污染造成的環(huán)境損失42.49萬元；對內(nèi)則是對排污單位損失賠償。比如第三方出于某種原因單方面弄虛作假，結果導致排污單位超標排放污染物被處以罰款或者承擔環(huán)境損害賠償責任，排污單位可以依據(jù)合同的約定要求第三方賠償。“至于第三方具體賠多少，這個要看當初雙方合同是怎么約定的?！鄙坌l(wèi)國補充道。
二是行政處罰風險。環(huán)境保護法規(guī)定，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)尚不構成犯罪的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。與環(huán)境保護法配套實施的《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》則細化了篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的四種情形。
此外，還有行政罰款處罰，大氣污染防治法第一百條和水污染防治法第八十二條分別規(guī)定了未與主管部門監(jiān)控設備聯(lián)網(wǎng)，未保證監(jiān)測設備正常運行的，處2萬元～20萬元的罰款。大氣污染防治法第九十九條和水污染防治法第八十三條則分別規(guī)定了以逃避監(jiān)管的方式排放污染物的等，處10萬元～100萬元的罰款。
再有撤銷資質，根據(jù)《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》第四十五條，檢驗檢測機構未經(jīng)檢驗檢測或者以篡改數(shù)據(jù)、結果等方式，出具虛假檢驗檢測結果的，資質認定部門應當撤銷其資質認定證書。
邵衛(wèi)國特別指出，“因為上述環(huán)境領域專門立法所規(guī)定的義務主體是排污單位，處罰的也應當是排污單位，至于與排污單位存在委托關系的第三方如何處罰，有的省份有地方立法，例如《廣東省環(huán)境保護條例》（2022年修正）第六十七條第三款規(guī)定，受委托單位未按照法律、法規(guī)和相關技術規(guī)范的要求運營防治污染設施或者實施污染治理，或者在運營防治污染設施或者實施污染治理中弄虛作假的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，處五萬元以上十萬元以下罰款。”
三是刑事追責的風險。依據(jù)刑法，第三方可能承擔的罪名有這幾種：污染環(huán)境罪，刑期是3年以下、3～7年、7～15年，第三方可構成幫助犯；破壞計算機信息系統(tǒng)罪，刑期是5年以下、5～15年，第三方與排污單位可能構成共同犯罪；提供虛假證明文件罪和出具證明文件重大失實罪，刑期分別5年以下、5～10年；如果第三方的工作人員收受排污單位賄賂達到一定的數(shù)額，還可能構成非國家工作人員受賄罪，刑期5年以下，5～15年。
四是信用風險。依據(jù)《環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》第十二條規(guī)定，社會環(huán)境監(jiān)測機構以及從事環(huán)境監(jiān)測設備維護、運營的機構篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)或出具虛假監(jiān)測報告的，列入不良記錄名單，禁止其參與政府購買環(huán)境監(jiān)測服務或政府委托項目。
對于如何規(guī)避上述法律風險，邵衛(wèi)國重點強調(diào)了第三方面對排污單位，要明確雙方權利義務，依法確認違約責任，對排污單位不合法、不合理的指令要謹慎拒絕，對技術故障要做好報告和備案，拒絕偽造數(shù)據(jù)、材料等。同時企業(yè)自身也要提高員工技術水平和法律意識。
地方立法先行探路，處罰力度顯著加大
記者在采訪中了解到，由于第三方是以服務為主，并沒有直接參與污染物的排放行為，因此生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)對其進行監(jiān)管難度較大。例如，除非能夠充分證明自動監(jiān)測數(shù)據(jù)造假是由第三方主觀故意行為導致，否則就很難找到法律依據(jù)對其進行行政處罰。
無法可依并不意味著束手無策。黨的十八大以來，從國家到地方，生態(tài)環(huán)境立法一直是立法重點領域。
江蘇在這方面率先突破。2020年1月9日，省人大常委會通過了《江蘇省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測條例》，自當年5月1日起施行。這是全國首部生態(tài)環(huán)境監(jiān)測地方性法規(guī)，標志著江蘇生態(tài)環(huán)境監(jiān)測從此有法可依。
該條例第四十五條第一款規(guī)定，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構和人員篡改、偽造生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)或者出具虛假監(jiān)測報告的，由生態(tài)環(huán)境主管部門沒收違法所得，對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構處十萬元以上五十萬元以下罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員由生態(tài)環(huán)境主管部門給予警告，并處一萬元以上五萬元以下罰款。依法應當撤銷資質認定證書的，資質認定主管部門應當撤銷。
2020年4月，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳生態(tài)環(huán)境檢測處負責人在解讀該條例的新聞發(fā)布會上表示，這一規(guī)定的特點是實行“雙罰”，既罰機構，又罰個人；既有財產(chǎn)罰，沒收罰款和10～50萬的罰款，又有名譽罰，警告；還有資格罰，撤銷資質認定證書。處罰的力度顯著加大。同時，把處罰的權力賦予生態(tài)環(huán)境部門，從根本上解決了之前生態(tài)環(huán)境主管部門對第三方機構的違法行為沒有處罰手段的問題。
一些省份也通過修訂地方生態(tài)環(huán)境保護條例，從罰款金額等方面加大了對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構及自動監(jiān)測弄虛作假行為的懲處力度。記者了解到，目前有地方立法的還是少數(shù)。不過有意思的是，在問及哪些地方有立法經(jīng)驗時，一位受訪者回復：“有典型案例公布的地方就有立法經(jīng)驗”。此語再次折射出行政執(zhí)法對第三方違法的有心無力，也凸顯了立法的緊迫性。
記者注意到，2022年6月，生態(tài)環(huán)境部公布了6個重點排污單位自動監(jiān)控弄虛作假查處典型案例和1個第三方檢測機構偽造比對監(jiān)測數(shù)據(jù)查處典型案例。其中一起“安徽綠實檢測技術有限公司偽造比對監(jiān)測數(shù)據(jù)，出具虛假比對監(jiān)測報告案”，六安市生態(tài)環(huán)境局就是依據(jù)了《安徽省環(huán)境保護條例》規(guī)定，對該公司偽造檢測數(shù)據(jù)及相應檢測記錄行為，責令該公司停業(yè)整頓，處罰款10萬元；對該公司法定代表人處罰款4.48萬元。
2023年2月27日，生態(tài)環(huán)境部公布3起第三方環(huán)保服務機構弄虛作假典型案例，其中一起“廣東國環(huán)檢測技術股份有限公司環(huán)境監(jiān)測弄虛作假案”，該公司就是因違反《廣東省環(huán)境保護條例》第十二條第三款的規(guī)定，中山市生態(tài)環(huán)境局、市場監(jiān)管局依據(jù)該條例第八十條第二款將違法案件移交公安機關。
另一起“格林斯凱（上海）環(huán)保科技發(fā)展有限公司故意更換監(jiān)測樣品案”，上海市生態(tài)環(huán)境局依據(jù)《上海市環(huán)境保護條例》規(guī)定，對該公司出具虛假監(jiān)測報告的違法行為實施“雙罰”，責令該公司停業(yè)整頓并處罰款18萬元，對其主要負責人處罰款1.3萬元。
據(jù)王亞男介紹，還有《浙江省生態(tài)環(huán)境保護條例》《上海市環(huán)境保護條例》《重慶市環(huán)境保護條例》《山東省環(huán)境保護條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》《淄博市污染源自動監(jiān)控條例》等都針對第三方設置了專門的條款。其中《天津市生態(tài)環(huán)境保護條例》《河北省生態(tài)環(huán)境保護條例》專門針對提供虛假監(jiān)測報告設定了罰則，對打擊第三方比對監(jiān)測弄虛作假提供了法律依據(jù)。
特別值得關注的還有，福建省2023年3月23日以政府令形式公布《福建省固定污染源自動監(jiān)控管理辦法》，自2023年7月1日起施行。依據(jù)該辦法，今后，自動監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，依法取消企業(yè)的環(huán)保電價、稅收減免等優(yōu)惠政策。運行維護單位不如實標記設備、數(shù)據(jù)等異常情況的，由生態(tài)環(huán)境部門責令改正，處2萬元～20萬元罰款，并予以通報批評。
入刑門檻過高？呼吁修改司法解釋
雖然自動監(jiān)控領域第三方環(huán)保服務機構弄虛作假的行政處罰的法律依據(jù)不足，但是如果涉及刑事犯罪，第三方只要是參與了，就難逃法網(wǎng)。
可能構成“提供虛假證明文件罪”。2021年3月1日施行的《刑法修正案（十一）》，首次新增承擔環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測等職責的中介組織的人員故意提供虛假證明文件，情節(jié)嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。
上文提到的“廣東國環(huán)檢測技術股份有限公司環(huán)境監(jiān)測弄虛作假案”，2022年6月，中山市第一人民法院作出判決，該公司犯提供虛假證明文件罪，判處罰金20萬元；總經(jīng)理羅某慧等5名人員分別被判處有期徒刑1年9個月至1年2個月不等，并處罰金。
2022年5月15日，最高人民檢察院和公安部發(fā)布《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（二）》明確，環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測機構在兩年內(nèi)造假三次，就要判刑。該標準還明確了三種針對第三方環(huán)保服務機構判刑的情況：一是造成直接經(jīng)濟損失50萬元以上的；二是違法所得10萬元以上的；三是造假文件的虛構數(shù)額在100萬元以上且占實際數(shù)額30%以上的。
記者注意到，在2022年11月安徽省生態(tài)環(huán)境廳公布的8起第三方環(huán)境檢測機構偽造檢測數(shù)據(jù)典型案例中，有兩起案例都是執(zhí)法人員在不同的排污單位先后發(fā)現(xiàn)同一家第三方的違法行為，并依據(jù)《安徽省環(huán)境保護條例》分別進行了處罰。典型案例也用了首次違法和再次違法進行區(qū)分。
“很難等到第三次造假?！卑不帐∩鷳B(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法局的潘詩卉告訴《環(huán)境經(jīng)濟》，執(zhí)法實踐中“兩年三罰”入刑門檻還是比較高的，可能處罰一次第三方就直接去市場監(jiān)管部門申請，換個公司名稱，反正也沒什么成本。再有就是，《安徽省環(huán)境保護條例》對第三方只能處罰到機構和主要負責人，其他的違法人員換家企業(yè)就能繼續(xù)工作，一點也不會受到影響。
另外就是“違法所得10萬元以上”，潘詩卉說，與環(huán)評報告的價格不能比，現(xiàn)場市場上一份監(jiān)測報告的價格也就幾千元，由于競爭激烈，甚至幾百元都能出一份報告，一家機構上百份報告也湊不到違法所得10萬元，但造假帶來的危害又是切實的，必須從嚴懲處。
還可能同時構成污染環(huán)境罪和破壞計算機信息系統(tǒng)罪。
2016年12月26日，最高司法機關自1997年刑法施行以來，就環(huán)境污染犯罪第三次出臺專門司法解釋（2017年1月1日起施行）。根據(jù)該解釋，重點排污單位篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動監(jiān)測設施，排放化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的，應當認定為“嚴重污染環(huán)境”。解釋還規(guī)定，重點排污單位同時構成污染環(huán)境罪和破壞計算機信息系統(tǒng)罪，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。
2021年12月30日，生態(tài)環(huán)境部公布12個重點排污單位自動監(jiān)控弄虛作假查處典型案例，其中一起“廣東韶關浩藍環(huán)?？萍加邢薰敬鄹?、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)案”，該公司污水處理技術負責人戴某實施了以廢水稀釋配制水樣替代實際外排廢水，篡改自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的行為。仁化縣人民法院于2021年9月22日以污染環(huán)境罪，判處戴某有期徒刑六個月，并處罰金人民幣7000元。
2021年7月27日，生態(tài)環(huán)境部通報6個重點排污單位自動監(jiān)控弄虛作假查處典型案例，其中“天津中天海盛環(huán)?？萍加邢薰敬鄹?、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)案”，天津市津南區(qū)人民法院以破壞計算機信息系統(tǒng)罪，分別判處第三方機構負責人、自動監(jiān)測設備運維人員以及排污單位前后兩位負責人一年不等刑期，緩刑二年不等。
相關負責人表示，推動排污單位規(guī)范開展自行監(jiān)測和自動監(jiān)測相關工作，是營造主動守法環(huán)境有力抓手，更是深化“放管服”改革、激發(fā)社會化監(jiān)測服務市場活力的有效舉措。但少數(shù)企業(yè)和社會監(jiān)測機構受利益驅動，在自行監(jiān)測、自動監(jiān)測環(huán)節(jié)中“動歪腦筋”“鉆空子”，嚴重擾亂市場秩序，破壞公信力。
2021年以來，生態(tài)環(huán)境部、最高人民檢察院、公安部已連續(xù)將打擊重點排污單位自動監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假環(huán)境違法犯罪行為納入專項行動，并專門點名“第三方”，各地查處的涉自動監(jiān)控違法案件數(shù)量在屢創(chuàng)新高的同時，也遇到了一些兩法銜接中的問題。
王亞男告訴記者，一些案件的爭議在于對“主觀故意”的認定，第三方機構不對污染物排放負有主體責任，有的行為呈現(xiàn)為放任設備故障，有的行為呈現(xiàn)為不規(guī)范運維，認定犯罪動機難度較大。她也提到了一些案件在移送后公安機關未能立案，是未達到相應的立案標準，例如“提供虛假證明文件罪”需符合“違法所得10萬元，或給國家造成經(jīng)濟損失50萬元”等條件。
還有執(zhí)法人員告訴記者，他們遇到過涉刑移送公安機關到了檢察院后，因不能提供造成環(huán)境后果的證明材料，最后不予起訴。“但事實上，運維人員只是實施了違法行為，有的很難去證明造成了什么環(huán)境后果?！睋?jù)了解，四川就有一家重點排污單位干擾自動監(jiān)測設施，將廢水排放到了園區(qū)的污水處理廠，移送后檢察機關認為該企業(yè)廢水排沒有直接排入外環(huán)境，沒有造成污染環(huán)境后果，因此不予起訴。
另外，需要重新界定“重點排污單位”。一位執(zhí)法人員告訴記者，這幾年隨著《排污許可管理條例》等法律法規(guī)的出臺，特別是2023年1月1日《環(huán)境監(jiān)管重點單位名錄管理辦法》正式實施，《重點排污單位名錄管理規(guī)定（試行）》同時廢止，“重點排污單位”的范疇越來越寬，這就導致他們與司法機關在對“重點排污單位”的認定上有所不同，最終也很難移送成功。
也有執(zhí)法人員提到“兩高”污染環(huán)境犯罪司法解釋只規(guī)定了化學需氧量等4種污染物，像很常見的顆粒物就不能入刑，建議將來修法要與時俱進增加顆粒物等污染因子。
對于今后如何進一步聯(lián)合打擊第三方自動監(jiān)控造假方面，王亞男建議生態(tài)環(huán)境部門應當與法院、檢察院、公安機關加強信息互通，完善案件移送流程，包括立案、調(diào)查取證、審議和移送、辦案時限等方面，協(xié)調(diào)辦理環(huán)境違法犯罪案件，積極開展執(zhí)法聯(lián)動專項行動。
