黨的二十屆三中全會對進一步全面深化生態(tài)文明體制改革作出系統(tǒng)部署，強調(diào)要加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制，全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設。建立健全國家公園生態(tài)保護補償機制是貫徹落實黨的二十屆三中全會精神的應有之義。國家公園生態(tài)保護補償機制是由利益相關者、補償標準、補償方式、績效評估等要素之間相互聯(lián)系、相互作用，并與外部環(huán)境相互影響而構成的有機整體。同時，建立國家公園生態(tài)保護補償機制不僅是消除人類活動對國家公園生態(tài)系統(tǒng)負面影響、協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾、補位和推動國家公園高質(zhì)量發(fā)展的有效手段，也是當前我國國家公園建設實踐和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展研究的重要命題和生態(tài)補償理論研究亟待解決的重要問題。
國家公園生態(tài)保護補償機制亟待完善。當前，我國國家公園生態(tài)保護補償機制建設工作取得階段性成效。然而，由于生態(tài)系統(tǒng)類型、利益相關者、補償標準等系統(tǒng)內(nèi)部要素和地理位置分布、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權、經(jīng)濟發(fā)展水平等外部環(huán)境的復雜性，在探索建立國家公園生態(tài)保護補償機制的過程中仍然面臨著影響系統(tǒng)發(fā)展演化的頑瘴痼疾。
一是補償標準難以滿足差別化要求。國家公園體制建設是我國推進生態(tài)文明建設中的創(chuàng)新實踐，在保護并維持自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性中發(fā)揮著重要作用。但是，現(xiàn)有國家公園管理局的補償，主要側(cè)重于基本公共服務保障能力。比如，對國家公園內(nèi)生態(tài)公益林保護、退耕（茶）還林（草）、地役權管理等特定土地利用行為的補償，大多只是考慮到土地利用變化的直接損失，并未顧及受償主體發(fā)展機會成本和生態(tài)產(chǎn)品價值的地區(qū)差異。同時，由于歷史遺留問題，部分位于國家公園內(nèi)的森林、草原、濕地等生態(tài)要素，并不能完全享受相關補償政策，或者在制定補償標準時未能考慮國家公園因素。此外，在制定國家公園合規(guī)礦業(yè)權分類退出和生態(tài)移民搬遷安置補償標準時，部分地區(qū)采取“一刀切”政策，導致一些利益相關者遭受損失。
二是不同補償方式協(xié)同配合不緊密。近年來，各地國家公園積極探索特許經(jīng)營補償、地役權補償、生態(tài)管護崗位補償?shù)确琴Y金型補償方式，并帶動社會主體參與和社區(qū)居民生計發(fā)展。在目前的國家公園生態(tài)保護補償方式中，僅就針對某一特定補償客體實施的補償方式而言，整體上仍然缺乏協(xié)同配合。比如，一些國家公園對森林、草原、濕地等生態(tài)要素的補償缺乏引入智力補償、技術補償?shù)确绞剑硪恍﹪夜珗@對生態(tài)移民搬遷安置的補償缺乏引入崗位補償和產(chǎn)業(yè)補償?shù)确绞?，還有些國家公園所在地區(qū)與流域下游地區(qū)建立的橫向生態(tài)保護補償缺乏共建園區(qū)補償和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移補償?shù)确绞健?/p>
三是績效評估與科學決策需要脫離。對部分國家公園生態(tài)保護補償項目的績效評估往往拘囿于高昂的交易成本，或兼顧社區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果、助力鄉(xiāng)村振興的附帶目標而受到較大影響，使得國家公園生態(tài)保護補償近乎于“環(huán)境補貼”政策。以生態(tài)系統(tǒng)服務為標尺的績效評估方式適用于信息不對稱和無外部環(huán)境風險的情況，以土地利用行為為標尺的績效評估方式適用于信息對稱和有外部環(huán)境風險的情況，當國家公園生態(tài)保護補償出現(xiàn)信息不對稱和有外部環(huán)境風險情況，或信息對稱和無外部環(huán)境風險情況時，現(xiàn)有的績效評估體系將很難判斷受償主體的真實努力程度。
構建國家公園生態(tài)保護補償機制必須堅持系統(tǒng)觀念。針對國家公園生態(tài)保護補償實踐中顯現(xiàn)出來的問題，必須堅持以系統(tǒng)觀念強化縱向貫通和橫向協(xié)同，增強各項舉措的關聯(lián)性和耦合性，以期建立健全與美麗中國建設相適應的國家公園生態(tài)保護補償機制。
一是做好全局性謀劃，分區(qū)分類實施差別化補償標準。對補償標準自身變化發(fā)展趨勢進行全局性謀劃，要求在充分認識受償主體的保護成本、機會成本和生態(tài)產(chǎn)品價值具有空間異質(zhì)性的基礎上，分區(qū)分類實施差別化補償標準。一方面，要綜合考慮國家公園自然屬性、生態(tài)產(chǎn)品價值、管理目標等特點，優(yōu)先補償面積較大和原住民數(shù)量較多的國家公園。另一方面，要綜合考慮國家公園屬地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和國家公園因素，現(xiàn)階段以受償主體的機會成本為主要補償依據(jù)，待相關技術制度條件成熟時再趨向于生態(tài)產(chǎn)品價值，不斷提高森林、草原、濕地等生態(tài)要素的補償標準。同時，要綜合考慮礦業(yè)權投入成本、礦山資源量價值和預期經(jīng)營收益，并與礦業(yè)權人共同委托專業(yè)機構進行審計、評估，合理確定合規(guī)礦業(yè)權退出的補償標準。此外，要統(tǒng)籌考慮原住民的生態(tài)貢獻和放棄自然資源資產(chǎn)、牲畜、原有家園和財產(chǎn)等的機會成本損失，合理制定生態(tài)移民搬遷安置補償標準。
二是加大戰(zhàn)略性布局，因地制宜探索組合型補償方式。只有加大戰(zhàn)略性布局，組合使用不同類型的補償方式，才能實現(xiàn)“整體功能大于各要素功能之和”的效果。一方面，要根據(jù)劃分的財政事權和支出責任配置國家公園管理局相應的資金，在國家公園經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務等領域制定各項優(yōu)先權和優(yōu)惠待遇的政策。另一方面，要重視對國家公園農(nóng)牧民的智力補償和技術補償，充分利用國家公園獨特的自然資源和人文資源稟賦，通過土地使用權、技術、資金等要素入股，大力發(fā)展生態(tài)體驗、自然教育、林草碳匯等與社區(qū)居民利益緊密聯(lián)結(jié)的特色產(chǎn)業(yè)。同時，屬地政府要妥善解決生態(tài)移民搬遷安置所需土地問題，積極采取產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、就業(yè)培訓和提供公益性崗位等多種補償方式，確保生態(tài)移民搬遷后福利水平不降低。此外，對于合規(guī)礦業(yè)權退出補償，除了貨幣補償方式外，還要積極探索資源置換、稅費減免、補償資金證券化等補償方式。
三是統(tǒng)籌整體性推進，建立并實施綜合績效評估體系。從國家公園生態(tài)保護補償機制的性質(zhì)和功能來看，生態(tài)系統(tǒng)服務和土地利用行為相結(jié)合的綜合績效評估體系顯然更符合系統(tǒng)注重整體效果的要求。一方面，當信息不對稱成為影響國家公園生態(tài)保護補償實施效果的決定性因素時，應當采用以生態(tài)系統(tǒng)服務為標尺的績效評估，并引入適當?shù)幕谕恋乩眯袨榈谋O(jiān)管要素。另一方面，當外部環(huán)境風險成為決定性因素時，應當采用以土地利用行為為標尺的績效評估，并引入適當?shù)募顧C制和基于生態(tài)系統(tǒng)服務的監(jiān)管要素。同時，當外部環(huán)境風險和信息不對稱兩種因素的影響程度相近時，應當采用適宜的方法確定兩種績效評估方法中各指標的權重。此外，不僅要將國家公園生態(tài)保護補償績效評估結(jié)果納入到屬地政府的績效考核中，將績效評估結(jié)果作為補償資金分配和政策調(diào)整的重要依據(jù)，還要對參與國家公園生態(tài)保護補償?shù)钠髽I(yè)、社會組織和公眾，根據(jù)績效評估結(jié)果給予其相應的獎懲。（丘水林 蘇攀達）
