自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近日聯(lián)合發(fā)布關(guān)于改革完善耕地占補平衡管理的通知，從調(diào)整完善占用耕地補償制度、改進占補平衡管理方式等方面明確細化17條政策措施，將建立以省域耕地總量動態(tài)平衡為核心的占補平衡新機制。
自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于改革完善耕地占補平衡管理的通知
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局：
為貫徹落實《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強耕地保護提升耕地質(zhì)量完善占補平衡的意見》精神，改革完善耕地占補平衡管理，建立以省域耕地總量動態(tài)平衡為核心的占補平衡新機制，強化耕地總量管控和以補定占管理，穩(wěn)步提升耕地質(zhì)量，牢牢守住耕地保護紅線，現(xiàn)通知如下：
一、調(diào)整完善占用耕地補償制度，嚴(yán)格落實補充責(zé)任
（一）調(diào)整耕地占補平衡管理范圍。改進耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地落實占補平衡、耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地落實進出平衡的管理機制，將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理。除國家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒及國家規(guī)定的其他可不落實補充耕地的情形外,各類占用耕地行為導(dǎo)致耕地減少的，均應(yīng)落實耕地占補平衡，補充與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?/p>
（二）嚴(yán)格落實補充耕地責(zé)任。各類占用耕地行為應(yīng)當(dāng)明確補充耕地責(zé)任主體。非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，由占用耕地的單位或個人依法依規(guī)履行補充耕地義務(wù)，不能自行落實補充的，應(yīng)按規(guī)定足額繳納耕地開墾費。造林種樹、種果種茶等造成耕地減少的，以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村村民住宅建設(shè)依法依規(guī)占用耕地的，由縣級人民政府負責(zé)統(tǒng)籌落實補充耕地任務(wù),確保耕地占用后得到及時有效補充；其中，對工商企業(yè)等流轉(zhuǎn)土地并將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的占用耕地行為，各地應(yīng)依法嚴(yán)格審查審核，采取規(guī)劃管控、經(jīng)濟調(diào)劑等手段進行科學(xué)引導(dǎo)。各省（區(qū)、市）可結(jié)合實際，根據(jù)占用耕地用途和主體，明確差異化的補充耕地落實要求；根據(jù)占用耕地區(qū)位、類型和質(zhì)量等級，制定差別化的耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)并及時調(diào)整，將補充耕地后續(xù)培肥管護資金納入占用耕地成本；對經(jīng)依法批準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田的建設(shè)項目，繳費標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)馗亻_墾費最高標(biāo)準(zhǔn)的兩倍執(zhí)行。嚴(yán)禁擅自占用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，確保各地已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田不減少。
（三）統(tǒng)籌各類補充耕地資源。在符合國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護要求的前提下，國土調(diào)查成果中各類非耕地地類，均可作為補充耕地來源。各地要綜合考慮自然地理格局、農(nóng)業(yè)種植現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和造林綠化等各類空間，結(jié)合第三次全國土壤普查土壤農(nóng)業(yè)利用適宜性評價，探索編制耕地保護專項規(guī)劃，合理安排耕地和永久基本農(nóng)田布局，推進土地綜合整治和耕地集中連片保護，科學(xué)安排補充耕地空間和時序，統(tǒng)籌落實補充耕地任務(wù)。要按照“恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開墾耕地為輔”的原則，在充分保障土地權(quán)利人合法權(quán)益的前提下，優(yōu)先將從平原和低坡度耕地中流出的園地、林地、草地等其他農(nóng)用地恢復(fù)為耕地，因地制宜推動園林地“上坡”、耕地“下坡”，優(yōu)化耕地、園地、林地、草地布局。未利用地開發(fā)要堅持生態(tài)優(yōu)先、以水定地、穩(wěn)妥有序的原則，一般應(yīng)控制在新一輪全國耕地后備資源調(diào)查確定的宜耕后備資源范圍內(nèi)實施。
（四）強化補充耕地質(zhì)量剛性約束?？h級以上地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責(zé)對補充耕地質(zhì)量進行鑒定，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)符合性評價和耕地質(zhì)量等級評價，鑒定結(jié)果作為補充耕地質(zhì)量驗收的依據(jù)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部建立統(tǒng)一的補充耕地質(zhì)量鑒定方法和標(biāo)準(zhǔn)，健全補充耕地質(zhì)量驗收制度，強化剛性約束。各地要嚴(yán)格補充耕地質(zhì)量管理，加強政策和技術(shù)保障?？h級人民政府要加強墾造和恢復(fù)耕地的質(zhì)量建設(shè)，制定實施改土培肥方案，持續(xù)熟化土壤、培肥地力、提升質(zhì)量，確保補充耕地質(zhì)量平均水平不低于各類占用耕地質(zhì)量平均水平。
二、改進占補平衡管理方式，強化以補定占約束
（五）嚴(yán)格控制耕地占用。各地要切實落實最嚴(yán)格的耕地保護制度和永久基本農(nóng)田特殊保護制度。嚴(yán)格執(zhí)行國土空間規(guī)劃和土地利用計劃管控要求，加強耕地用途轉(zhuǎn)用監(jiān)督，從嚴(yán)控制各類占用耕地行為。對非農(nóng)建設(shè)占用耕地，要嚴(yán)格用地審批，嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，切實做到不占或少占耕地。規(guī)范有序?qū)嵤└剞D(zhuǎn)為園地、林地、草地等其他農(nóng)用地，科學(xué)合理安排造林綠化任務(wù)，嚴(yán)格控制占用耕地規(guī)模。嚴(yán)肅處置違法違規(guī)占用耕地問題，堅決防止未批先建、造林綠化隨意占用耕地、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、挖湖造景占用耕地等行為。
（六）調(diào)整耕地占補平衡管理方式。國家強化耕地總量管控，對各?。▍^(qū)、市）各類占用耕地與補充耕地實行年度“算大賬”，以年度國土變更調(diào)查、補充耕地質(zhì)量鑒定等成果為基礎(chǔ)，實施省級行政區(qū)域耕地總量動態(tài)平衡、質(zhì)量穩(wěn)定監(jiān)督管理。各地要嚴(yán)格落實補充耕地要求，積極穩(wěn)妥推進耕地恢復(fù)，科學(xué)適度開發(fā)宜耕后備資源，確保各類占用耕地得到及時保質(zhì)保量補充，省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。各地應(yīng)對具備重要生態(tài)功能的水田實施嚴(yán)格保護，特別是南方省份應(yīng)采取有效措施嚴(yán)格控制水田占用規(guī)模，按照適宜性原則在適宜水田耕種區(qū)域有序?qū)嵤┧镅a充，優(yōu)先將從水田中流出的農(nóng)用地恢復(fù)為水田，保持省域內(nèi)水田總量基本穩(wěn)定。
（七）強化非農(nóng)建設(shè)占用耕地以補定占管控。統(tǒng)籌非農(nóng)建設(shè)和農(nóng)用地內(nèi)部調(diào)整占用耕地需求，建立非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模與穩(wěn)定利用耕地凈增加量掛鉤約束機制。以新一輪國土空間規(guī)劃確定耕地保護目標(biāo)的基期年份的穩(wěn)定利用耕地總量為基準(zhǔn)，將省域內(nèi)現(xiàn)狀穩(wěn)定利用耕地凈增加量作為本?。▍^(qū)、市）非農(nóng)建設(shè)“以補定占”管控規(guī)模上限，用于控制下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模。對耕地總量較上一輪耕地保護目標(biāo)存在缺口的省份，穩(wěn)定利用耕地凈增加量可用于抵補缺口或作為非農(nóng)建設(shè)“以補定占”管控規(guī)模，具體數(shù)量由各省（區(qū)、市）根據(jù)非農(nóng)建設(shè)占用耕地需求等因素合理確定,并分解明確到市、縣。
（八）實行非農(nóng)建設(shè)占補平衡差別化管控。以守住耕地總量為目標(biāo)，根據(jù)各?。▍^(qū)、市）耕地保護目標(biāo)完成情況，對非農(nóng)建設(shè)占補平衡實施差別化管控。對新一輪國土空間規(guī)劃確定的耕地保護目標(biāo)低于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護目標(biāo)的省份，強化建設(shè)用地占補平衡過程管理，有關(guān)省份要以縣級行政區(qū)為單位建立非農(nóng)建設(shè)補充耕地儲備庫，將符合條件的補充耕地納入儲備庫形成補充耕地指標(biāo)，在建設(shè)項目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時根據(jù)占用耕地規(guī)模相應(yīng)掛鉤核銷。對新一輪國土空間規(guī)劃確定的耕地保護目標(biāo)高于上一輪規(guī)劃確定的耕地保護目標(biāo)的省份，以及《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》出臺前已批復(fù)新一輪總體規(guī)劃的省份，強化耕地總量管控，在耕地保護目標(biāo)不突破的前提下，建設(shè)項目辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批時，可不實行占用與補充逐項目對應(yīng)掛鉤管理方式，但建設(shè)用地單位應(yīng)通過自行墾造或繳納耕地開墾費方式落實補充耕地義務(wù)。各省（區(qū)、市）要結(jié)合實際做好耕地占用和補充管理，確保耕地保護目標(biāo)不突破、耕地質(zhì)量不降低；除因經(jīng)嚴(yán)格批準(zhǔn)納入國家生態(tài)退耕等特殊情形造成耕地減少外，省域內(nèi)現(xiàn)狀耕地面積原則上應(yīng)不低于新一輪國土空間規(guī)劃基期年份的耕地面積。國土空間規(guī)劃中期評估調(diào)整后耕地保護目標(biāo)發(fā)生變動的省份，按照上述管控原則，非農(nóng)建設(shè)占補平衡管理方式相應(yīng)調(diào)整。
（九）嚴(yán)格核定穩(wěn)定利用耕地凈增加量。自然資源部根據(jù)年度國土變更調(diào)查結(jié)果，統(tǒng)一核算各省份穩(wěn)定利用耕地凈增加量。穩(wěn)定利用耕地凈增加量核算執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)則，即以年度國土變更調(diào)查耕地為基礎(chǔ)，扣除“三區(qū)三線”劃定中未納入耕地保護目標(biāo)情形的耕地，進一步扣除難以或者不宜穩(wěn)定利用的耕地后，作為各?。▍^(qū)、市）現(xiàn)狀穩(wěn)定利用耕地，據(jù)此核算穩(wěn)定利用耕地較基期年份的凈增加量。難以或者不宜穩(wěn)定利用的耕地調(diào)整為穩(wěn)定利用耕地的，以及2020年以后年度變更為耕地地類并已在全國耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在線監(jiān)管應(yīng)用系統(tǒng)報備的補充耕地，不納入年度穩(wěn)定利用耕地凈增加量核算。
（十）嚴(yán)格核定耕地質(zhì)量。地方各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要按規(guī)定做好耕地質(zhì)量調(diào)查評價工作，會同同級自然資源主管部門建立耕地質(zhì)量等級數(shù)據(jù)庫?？h級自然資源主管部門及時提供各類占用和補充耕地地塊信息，縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責(zé)核算本區(qū)域年度各類占用和補充耕地的平均質(zhì)量等級，按年度“算大賬”方式明確耕地質(zhì)量穩(wěn)中有升的有關(guān)要求。市級、省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按要求分別對縣級各類占用和補充耕地質(zhì)量結(jié)果進行審核和復(fù)核。省級自然資源主管部門在分解明確市、縣非農(nóng)建設(shè)“以補定占”管控規(guī)模時，應(yīng)會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門明確報備補充耕地質(zhì)量要求。
三、強化補充耕地管理，確保長期穩(wěn)定利用
（十一）規(guī)范補充耕地實施。各類實施主體依法依規(guī)將非耕地墾造、恢復(fù)為穩(wěn)定利用耕地的，均可作為補充耕地，質(zhì)量不達標(biāo)的不得用于占用耕地的補充。各地應(yīng)結(jié)合土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、鹽堿地等未利用地綜合開發(fā)利用和耕地整改恢復(fù)等工作，有序推進補充耕地實施。補充耕地應(yīng)按規(guī)定配套建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，由自然資源主管部門核定補充耕地數(shù)量、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門開展補充耕地質(zhì)量鑒定。各地要結(jié)合實際，統(tǒng)籌安排資金，對未占用耕地但實施了墾造或恢復(fù)耕地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等給予適當(dāng)補償。
（十二）強化非農(nóng)建設(shè)補充耕地報備管理。各?。▍^(qū)、市）要嚴(yán)格規(guī)范做好耕地占補平衡管理工作，結(jié)合實際，根據(jù)需要建立統(tǒng)一的耕地占補平衡管理平臺，明確補充耕地報備與掛鉤管理規(guī)則，建立入庫使用、動態(tài)監(jiān)管、核銷出庫等機制。在納入穩(wěn)定利用耕地凈增加量核算的補充耕地范圍內(nèi)，縣級自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，將稟賦良好、集中連片、耕地質(zhì)量達到上年度縣域內(nèi)非農(nóng)建設(shè)占用耕地平均質(zhì)量等級的新增穩(wěn)定利用耕地，納入非農(nóng)建設(shè)補充耕地報備管理。符合條件的補充耕地由縣級自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門申報、市級自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門審核，經(jīng)省級自然資源主管部門會同同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門復(fù)核后，納入非農(nóng)建設(shè)補充耕地儲備庫，形成補充耕地指標(biāo)。按新方式儲備的補充耕地指標(biāo)規(guī)模不得突破本省份非農(nóng)建設(shè)“以補定占”管控規(guī)模，若突破則核減相應(yīng)儲備補充耕地指標(biāo)。自然資源部將調(diào)整全國耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，持續(xù)監(jiān)測相關(guān)省份補充耕地指標(biāo)情況。
（十三）加強補充耕地利用管護。耕地墾造、恢復(fù)完成后，縣級人民政府應(yīng)采取經(jīng)濟補償、產(chǎn)業(yè)扶持等激勵措施，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或相關(guān)權(quán)利人持續(xù)耕種，能夠采取家庭承包的應(yīng)當(dāng)依法承包到戶，鼓勵用于適度規(guī)模經(jīng)營和糧食生產(chǎn)，符合條件的應(yīng)及時劃入永久基本農(nóng)田，逐步達到旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)?？h級人民政府要組織補充耕地主體、經(jīng)營主體對補充耕地持續(xù)開展地力培肥和后期管護，提升耕地質(zhì)量。各地要保障補充耕地質(zhì)量驗收、再評價等質(zhì)量管理、建設(shè)和后期管護資金落實到位，持續(xù)監(jiān)測耕地利用情況，加強耕地用途管制，確保補充耕地長期穩(wěn)定利用。地方各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按要求組織實施補充耕地質(zhì)量再評價與耕地質(zhì)量等級數(shù)據(jù)庫匯總更新。
四、嚴(yán)格補充耕地指標(biāo)調(diào)劑，強化縣域自行平衡
（十四）從嚴(yán)管控跨區(qū)域補充耕地。各地在嚴(yán)格落實耕地保護責(zé)任，確保耕地保護紅線不突破的前提下，堅持縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔的補充耕地落實原則，強化立足縣域內(nèi)自行挖潛補充。對非農(nóng)建設(shè)占用耕地，確因補充耕地資源不足需要在省域內(nèi)進行跨地市調(diào)劑補充的，原則上應(yīng)為省級以上重大建設(shè)項目，并優(yōu)先在自然地理條件相似、耕地質(zhì)量相當(dāng)?shù)目h、市調(diào)劑補充。對生態(tài)脆弱、承擔(dān)生態(tài)保護重點任務(wù)的地區(qū)和符合條件的重大建設(shè)項目，可通過國家集中開墾定向支持落實耕地占補平衡。
（十五）嚴(yán)格規(guī)范補充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理。補充耕地指標(biāo)調(diào)劑主體應(yīng)為地方人民政府，政府平臺公司、工商企業(yè)等不得以任何形式收購、持有、轉(zhuǎn)讓、交易補充耕地指標(biāo)，參與實施補充耕地收益不得與非農(nóng)建設(shè)補充耕地指標(biāo)調(diào)劑收入直接掛鉤。各?。▍^(qū)、市）要從嚴(yán)規(guī)范省域內(nèi)補充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理，制定指標(biāo)調(diào)劑規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范調(diào)劑程序，合理確定調(diào)劑補償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格管控指標(biāo)調(diào)劑規(guī)模。補充耕地指標(biāo)要統(tǒng)一納入省級管理平臺，實行公開透明規(guī)范調(diào)劑，調(diào)劑資金按規(guī)定納入預(yù)算管理。
五、加強管理政策銜接，穩(wěn)妥推進改革落地
（十六）做好儲備補充耕地指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)。耕地占補平衡新管理方式實施后，各地原補充耕地儲備庫中尚未使用的補充耕地指標(biāo)，可以繼續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)使用，本省份下年度非農(nóng)建設(shè)允許占用耕地規(guī)模上限相應(yīng)上調(diào)。對原補充耕地儲備庫為“負值”、補充耕地存在“欠賬”的，由省級負責(zé)統(tǒng)籌省域內(nèi)墾造和恢復(fù)的補充耕地進行沖抵。
（十七）做好建設(shè)用地報批銜接。需要掛鉤補充耕地指標(biāo)的省份，完成省級耕地占補平衡管理平臺建設(shè)和非農(nóng)建設(shè)補充耕地儲備后，即可按新管理方式申報建設(shè)用地，通過省級耕地占補平衡管理平臺在相應(yīng)市、縣非農(nóng)建設(shè)補充耕地儲備庫中掛鉤補充耕地指標(biāo)，掛鉤信息隨同用地一并報批。地方各級自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要積極對接，盡快明確補充耕地質(zhì)量驗收和報備入庫的環(huán)節(jié)程序和操作方法，完成儲備庫建設(shè)。原則上自2025年1月1日起，自然資源部不再受理按原管理方式落實占補平衡的建設(shè)用地申請。對沒有按規(guī)定掛鉤補充耕地指標(biāo)的建設(shè)用地，不予審批。對違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)的，各地應(yīng)按規(guī)定在整改處置到位前，凍結(jié)所在縣（市、區(qū)）的相應(yīng)補充耕地指標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中涉及耕地占用和補充的，統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理。
改革完善耕地占補平衡管理，是黨中央、國務(wù)院根據(jù)耕地保護新形勢作出的重要決策部署，是守牢耕地保護紅線的重要改革舉措，各級自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要高度重視，密切配合，精心部署，協(xié)同推進，科學(xué)制定貫徹落實措施，確保改革部署及時落地。
本文件自印發(fā)之日起施行，《國土資源部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強占補平衡補充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》（國土資發(fā)〔2009〕168號）同時廢止，兩部以往文件規(guī)定與本通知不一致的，以本通知為準(zhǔn)。
