近年來，省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)不斷出現(xiàn)在公眾視野。近期，江蘇省環(huán)保集團(tuán)的掛牌成立再次掀起行業(yè)關(guān)注熱潮。
本文從政府投融資規(guī)律說起，從2002年開始至今年，大致可以分為三個(gè)階段：特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代(2002~2012年)、PPP大舉擴(kuò)張階段(2013~2017年)、PPP規(guī)范整頓期(2017年至今)。在這三個(gè)階段期間，PPP(社會(huì)資本融資)和國(guó)家平臺(tái)融資兩者基本上是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。國(guó)家融資平臺(tái)的身影從來沒有消失過，省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)的出現(xiàn)從本質(zhì)上講，是政府投融資行為的又一次調(diào)整，國(guó)家平臺(tái)融資再一次升溫的表現(xiàn)。
本網(wǎng)站吐血深扒24家省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)的前世今生，從成立之始的發(fā)起部門、股東結(jié)構(gòu)、股東性質(zhì)、到如今的業(yè)務(wù)布局、再到執(zhí)掌環(huán)保集團(tuán)大局的掌門人履歷。并將其進(jìn)行了分類成表，以期最大化為大家呈現(xiàn)這些省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)成立背后的內(nèi)在深層邏輯。
偶然or必然?
近年來，環(huán)保政策密集出臺(tái)，國(guó)家監(jiān)管日益趨嚴(yán)，催生出龐大的環(huán)保盛宴。綜合性強(qiáng)、體量大的環(huán)保項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)。而中國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和格局演進(jìn)一直受到PPP的高度影響，同時(shí)也正是政府環(huán)境公共服務(wù)的市場(chǎng)化過程造就了環(huán)保產(chǎn)業(yè)中最主要的力量。
圖1
從政府投融資總的規(guī)律來看，PPP(社會(huì)資本融資)和國(guó)家平臺(tái)融資兩者基本上是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系(如圖1所示)。環(huán)境產(chǎn)業(yè)幾十年的發(fā)展也證明了這一規(guī)律的合理性。
特許經(jīng)營(yíng)時(shí)代(PPP1.0階段，2002年—2012年)，在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，國(guó)家在2002年發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，2004年發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。在上述政策的推動(dòng)下，形成了相對(duì)成熟的單體特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)用領(lǐng)域主要是城建司所管轄的市政基礎(chǔ)設(shè)施六項(xiàng)：污水、垃圾、供水、燃?xì)?、供暖、公交?/p>
隨后，國(guó)家又出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》等一系列政策，這大大促進(jìn)了社會(huì)資本通過各種形式參與到公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)中。
圖2(E20數(shù)據(jù)中心供圖)
其中，2008年是這一階段一個(gè)非常重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在中央政府4萬億經(jīng)濟(jì)政策的刺激下，地方政府融資平臺(tái)不斷發(fā)展壯大，平臺(tái)貸款、城投債等規(guī)模激增為地方政府提供了充足的資金，通過PPP或特許經(jīng)營(yíng)方式讓外地社會(huì)資本參與的方式有所放緩。
市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成為地方政府融資平臺(tái)的任務(wù)，這些市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目絕大多數(shù)被地方縣、市級(jí)屬地化平臺(tái)拿下，這從圖2可以明顯看出。1998年以來，市政污水市場(chǎng)化率整體上呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中從2008年開始，屬地性上市公司的占比不斷增長(zhǎng)。
但此后由于平臺(tái)過度發(fā)展，引發(fā)地方債管理趨嚴(yán)，政府開始調(diào)整融資任務(wù)，催生出PPP新階段(2.0時(shí)代)。
2013年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中提出通過市場(chǎng)化配置資源，2014年《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》發(fā)布，自此PPP的發(fā)展進(jìn)入覆蓋范圍大舉擴(kuò)張階段。最大的區(qū)別就是突破了2003年的特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，范圍幾乎涵蓋了地方所有需要融資的領(lǐng)域。
這一階段的環(huán)保PPP項(xiàng)目突破了單體項(xiàng)目，在環(huán)保領(lǐng)域出現(xiàn)了大型水領(lǐng)域的水環(huán)境綜合整治(黑臭水體)PFI項(xiàng)目，固廢領(lǐng)域則在環(huán)衛(wèi)和廚余領(lǐng)域開始嘗試。社會(huì)資本承擔(dān)了大量的PPP融資任務(wù)，參與主體主要是民企和建筑型央企。
比如，以中國(guó)鐵建、中國(guó)石油化工、葛洲壩、中國(guó)建筑、中國(guó)交建、中國(guó)電建等為代表的央企就是在這個(gè)時(shí)候趁機(jī)轉(zhuǎn)型殺入環(huán)保領(lǐng)域。東方園林、鐵漢生態(tài)、啟迪桑德、博天環(huán)境等民企拿環(huán)保PPP項(xiàng)目拿到手軟。(相關(guān)新聞：【大盤點(diǎn)】818近年來那些跨界進(jìn)入環(huán)保的“巨鱷”們(一);【大盤點(diǎn)】818近年來那些跨界進(jìn)入環(huán)保的“巨鱷”們(二))
圖3
E20研究院曾針對(duì)市政環(huán)保領(lǐng)域提出市政環(huán)保PPP四分類理論(圖3所示)，其中c類非特許經(jīng)營(yíng)的政府購(gòu)買型PPP(PFI)包含管網(wǎng)融資建設(shè)、不含污水廠的黑臭水體治理和海綿城市、土壤修復(fù)、農(nóng)村污水或垃圾治理等。
PFI類項(xiàng)目不但主要依賴純政府付費(fèi)，同時(shí)不像特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，其經(jīng)營(yíng)和運(yùn)營(yíng)屬性較弱，目前多僅為維護(hù)性質(zhì)，如管網(wǎng)、未含污水的黑臭水體治理等領(lǐng)域。這類項(xiàng)目不再使用以單元競(jìng)標(biāo)和以量計(jì)價(jià)的模式，而是采用了可用性付費(fèi)的方式，隨之帶來了“工程化導(dǎo)向”和“隱性負(fù)債問題”，是之前PPP爭(zhēng)議和整頓的“重災(zāi)區(qū)”。
上述問題出現(xiàn)以后，2017年財(cái)政部開始出臺(tái)一系列約束地方融資的文件，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)【2017】50號(hào))、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金【2017】92號(hào))等。PPP逐步進(jìn)入新的規(guī)范整頓發(fā)展時(shí)期。
此輪對(duì)于PPP項(xiàng)目的整頓尤其是92號(hào)文的發(fā)布挫傷了金融機(jī)構(gòu)的信心，民企面臨更大的融資壓力，很多重度參與PFI類型項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)在這一階段受到了“致命性”的打擊和損傷。比如典型的東方園林事件。(相關(guān)閱讀：東方園林PPP領(lǐng)域狂飆后遺癥待解 資金鏈緊張多處重大項(xiàng)目停工;城鎮(zhèn)污水處理20年：做大的誘惑)。這個(gè)信用崩塌的背后，也有PFI項(xiàng)目區(qū)別于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)屬性缺乏帶來的回款保障相對(duì)較弱的本質(zhì)。
圖4(E20研究院數(shù)據(jù)中心供圖)
這從E20研究院數(shù)據(jù)中心對(duì)2016~2019年水環(huán)境項(xiàng)目社會(huì)資本中標(biāo)情況的統(tǒng)計(jì)分析中也可以明顯看出(圖4所示)。2017年P(guān)PP被規(guī)范整頓之后，建筑型央企份額變化不大，而平臺(tái)型國(guó)企在水環(huán)境PPP項(xiàng)目中的占比逐漸增大;園林類民企以及偏好投資運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的A方陣的占比逐漸下降，前者屬于前述的情況，以民營(yíng)企業(yè)為主的企業(yè)被迫退出，后者則來自這些企業(yè)(國(guó)資也占有優(yōu)勢(shì))的戰(zhàn)略性退出。
對(duì)于東方園林出現(xiàn)的問題，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委財(cái)政部PPP雙庫專家薛濤曾在接受媒體采訪時(shí)指出，PPP是重資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，如果資金鏈緊張，很容易出問題。尤其是在擴(kuò)張速度特別快的情況下，更容易出問題。
薛濤指出，PPP項(xiàng)目可以分為兩類，一類是傳統(tǒng)的政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，如供水PPP、污水廠BOT、垃圾焚燒廠BOT等;另一類是非運(yùn)營(yíng)類的工程類PFI項(xiàng)目，如黑臭水體治理、海綿城市、園林景觀等，其基本特征是按可用性付費(fèi)進(jìn)行結(jié)算，沒有按量付費(fèi)的機(jī)制。
“這相當(dāng)于兩種不同的賽道，傳統(tǒng)項(xiàng)目是柏油路，PFI是砂石路。傳統(tǒng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)屬性強(qiáng)，對(duì)政府的支付信用約束也更強(qiáng)。如污水處理、垃圾焚燒、環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目等，如果一旦不運(yùn)營(yíng)，會(huì)對(duì)城市運(yùn)轉(zhuǎn)、百姓生活產(chǎn)生重大影響。而園林景觀等工程類項(xiàng)目，如果地方政府財(cái)政困難，可能會(huì)找理由推遲這類項(xiàng)目的支付?！毖f?！皷|方園林的大部分項(xiàng)目都是PFI項(xiàng)目，且擴(kuò)張速度特別快。同時(shí)，東方園林在融資方面優(yōu)勢(shì)不夠，相當(dāng)于普通車在PFI的砂石路上高速行駛，當(dāng)然容易甩尾?！?/p>
經(jīng)歷過PPP狂飆期、整頓期，總結(jié)PPP(實(shí)際上是PFI項(xiàng)目或者捆綁PFI類型的PPP惹的禍)造成的一系列問題之后，地方政府發(fā)現(xiàn)，PPP不能承擔(dān)所有的任務(wù)，做大省級(jí)平臺(tái)才會(huì)帶來地方政府投融資空間。除了市縣政府做大其本級(jí)平臺(tái)企業(yè)外，PPP中的PFI項(xiàng)目(當(dāng)然也包括省里籌劃的其他投融資模式)從本質(zhì)上應(yīng)該由“本地和尚”平臺(tái)型國(guó)有企業(yè)來承擔(dān)，他們有著天然的優(yōu)勢(shì)，包括以三峽為代表的中央級(jí)別的平臺(tái)企業(yè)和省級(jí)平臺(tái)企業(yè)(省級(jí)環(huán)保集團(tuán))。
為什么非得是“本地和尚”來念經(jīng)呢?這背后的原因還得從我國(guó)特色的三大關(guān)系：央地關(guān)系、部委關(guān)系、所有制關(guān)系說起，PPP發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，都離不開這三大關(guān)系的影響。
當(dāng)然，即便PPP有前述的問題，規(guī)范后作為一種市場(chǎng)化模式卻已經(jīng)逐漸穩(wěn)定下來，在財(cái)承空間的消耗過程中，以PFI為方式的流域治理和景觀項(xiàng)目繼續(xù)釋放，與市縣本級(jí)平臺(tái)公司直接承接類似項(xiàng)目，和在南方富裕地區(qū)出現(xiàn)的EPCO模式操作類似項(xiàng)目，形成水十條激發(fā)下的這類項(xiàng)目的三分天下的局面。這類PFI項(xiàng)目一般體量比較大，建設(shè)期需要企業(yè)墊資，當(dāng)需要大規(guī)模融資時(shí)，PPP項(xiàng)目更有利于國(guó)企參與，因?yàn)閲?guó)企相對(duì)資金雄厚，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力也更強(qiáng)一些，更重要的是中國(guó)國(guó)情下，金融系統(tǒng)更信任國(guó)資企業(yè)，這導(dǎo)致國(guó)資具有更強(qiáng)的融資能力。
在前面的分析里可以看到，融資壓力大、協(xié)調(diào)政府的能力要求高等因素，使得有不少具有平臺(tái)屬性的國(guó)企以帶有類似市縣級(jí)平臺(tái)公司的色彩進(jìn)入了PPP領(lǐng)域，只不過受限于市縣級(jí)平臺(tái)公司不能作為社會(huì)資本參與PPP，省級(jí)和中央級(jí)平臺(tái)屬性的國(guó)企就形成了另外一種投資平臺(tái)。同時(shí)這種模式也可以集成技術(shù)、運(yùn)營(yíng)等方面為一體，與地方政府接觸時(shí)在信用、協(xié)調(diào)能力和融資能力等方面也有比較優(yōu)勢(shì)。而民企融資相對(duì)較難，造成的項(xiàng)目現(xiàn)金流壓力較大，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較大。因此，PFI類的PPP項(xiàng)目天然地更有利于具有平臺(tái)屬性的公司來做。
反過來，其實(shí)從PPP1.0時(shí)代到2.0時(shí)代，不管是2008年之后地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展壯大，還是2014~2017年，建筑型央企加入環(huán)保PPP戰(zhàn)隊(duì)，還是當(dāng)前火熱的省級(jí)環(huán)保集團(tuán)，國(guó)家融資平臺(tái)的身影一直沒有消失過，只不過有時(shí)活躍有時(shí)安靜。省級(jí)環(huán)保集團(tuán)的出現(xiàn)從本質(zhì)上講，是政府投融資行為的又一次調(diào)整，國(guó)家平臺(tái)融資再一次升溫的表現(xiàn)。其中，部分項(xiàng)目以PPP為載體，還有其他很多項(xiàng)目，這些省級(jí)平臺(tái)公司也在開發(fā)其他模式。
24家省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)深溯源大分類
平臺(tái)的產(chǎn)生成了行業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的任務(wù)，其中，中央級(jí)平臺(tái)企業(yè)以三峽和中節(jié)能為代表，近年來在長(zhǎng)江大保護(hù)上表現(xiàn)突出。(相關(guān)新聞：從初露端倪到高位引領(lǐng) 818長(zhǎng)江大保護(hù)的三峽模式;? 拿下巫山水環(huán)境PPP，三峽中標(biāo)水務(wù)項(xiàng)目總投已逾330億;? 【818】長(zhǎng)江大保護(hù)任務(wù)下，三峽集團(tuán)的大縱橫與大壓力;? 郭亞麗：長(zhǎng)江大保護(hù)，三峽集團(tuán)干什么?怎么干?? ? 中國(guó)節(jié)能趙友民：積極踐行主體平臺(tái)責(zé)任 共抓長(zhǎng)江大保護(hù))
中國(guó)水網(wǎng)制圖
本文在此重點(diǎn)分析地方省級(jí)“環(huán)保類”平臺(tái)。中國(guó)水網(wǎng)不完全梳理統(tǒng)計(jì)了近年來成立的24家省級(jí)“環(huán)保類”集團(tuán)(如上圖所示，如有遺漏，歡迎補(bǔ)充)，并根據(jù)其發(fā)起部門、股東結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)類型做了分類：環(huán)保型、水利型、不特定型。其中水利型12家，環(huán)保型9家，不特定型3家。
這24家省級(jí)環(huán)保集團(tuán)具有濃厚的地方政府背景，實(shí)控人分別是省國(guó)資委(15家)、省政府(3家)、省水利廳(2家)、省財(cái)政廳(局)(2家)以及地方國(guó)企(2家)。
值得一提的是，水利廳或環(huán)保廳實(shí)際控制必然代表著這類環(huán)保平臺(tái)的發(fā)起本源和優(yōu)勢(shì)所在，而國(guó)資委或財(cái)政廳作為實(shí)控人往往是后期安排，未必是其業(yè)務(wù)類型的本源，需要結(jié)合發(fā)起過程的細(xì)節(jié)進(jìn)行判斷。可惜限于公開資料所限，不少環(huán)保集團(tuán)的策劃發(fā)起單位很難了解到。
根據(jù)當(dāng)前了解到的公開資料，絕大多數(shù)省級(jí)環(huán)保類集團(tuán)由省環(huán)保廳和省水利廳發(fā)起。
這些省級(jí)環(huán)保集團(tuán)將作為省級(jí)政府的投融資平臺(tái)，貫徹省委省政府重大節(jié)能環(huán)保決策，承擔(dān)起推進(jìn)省域環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)境治理的艱巨任務(wù)，來完成國(guó)有資產(chǎn)的保值增值任務(wù)。造成這種現(xiàn)象的背景也是前文所述的市縣級(jí)投融資平臺(tái)多年來由于地方債務(wù)問題被財(cái)政和人行壓制的原因。同時(shí)，也確實(shí)存在一些跨地級(jí)市的環(huán)境治理問題，或者公益性強(qiáng)的項(xiàng)目類型，需要這樣的兼具協(xié)調(diào)和融資能力的平臺(tái)來承擔(dān)使命。從部分省級(jí)平臺(tái)公司的控股股東劃歸財(cái)政廳也可以體現(xiàn)解決投融資瓶頸的這個(gè)思路。
當(dāng)然，這些省級(jí)環(huán)保集團(tuán)所公開的業(yè)務(wù)范疇，大多為“全產(chǎn)業(yè)鏈條”發(fā)展模式，業(yè)務(wù)綜合性強(qiáng)。它們大都以打造百億甚至千億元綜合性環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)為目標(biāo)，可謂雄心勃勃。但是在中國(guó)特色三大關(guān)系中部委分割的特點(diǎn)下，這些省級(jí)環(huán)保集團(tuán)的初始優(yōu)勢(shì)地帶一定和它的發(fā)起部門有著千絲萬縷的關(guān)系。當(dāng)然，也存在來自省政府統(tǒng)一安排的跨部門整合資源的類型，那么，這樣的省級(jí)平臺(tái)公司業(yè)務(wù)類型的部門屬性就不會(huì)太顯著。
總體而言，結(jié)合各主管部門的事權(quán)范圍，水利部門(省水務(wù)局或水利局)發(fā)起的省平臺(tái)公司初始業(yè)務(wù)領(lǐng)域在水利、原水業(yè)務(wù)，也會(huì)涉及村鎮(zhèn)及農(nóng)村供水，并由此延伸到村鎮(zhèn)污水治理等。而環(huán)保部門(省環(huán)保廳)發(fā)起的省平臺(tái)公司則傾向于在土壤修復(fù)、工業(yè)三廢和工業(yè)園區(qū)、環(huán)境監(jiān)測(cè)和村鎮(zhèn)、農(nóng)村環(huán)境整治和污水領(lǐng)域有所布局。住建部門(省建設(shè)廳)發(fā)起平臺(tái)公司較少，這是因?yàn)槠渲鞴芊懂牳黠@地落在市縣給排水事權(quán)范圍。
