文章導(dǎo)讀
2022年，中文主流學(xué)術(shù)期刊《環(huán)境工程》連發(fā)兩文報告垃圾焚燒飛灰的環(huán)境和健康風(fēng)險。福州市垃圾焚燒飛灰中重金屬鉛（Pb）的浸出毒性濃度是《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB 16889—2008)標(biāo)準(zhǔn)值的7.5～9.8倍[1]。拉薩市垃圾焚燒飛灰中重金屬風(fēng)險更為嚴(yán)峻，重金屬鉛（Pb）的浸出毒性濃度超過GB 5085.3—2007《危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)浸出毒性鑒別》最高允許值的16倍，對環(huán)境具有極強(qiáng)的污染風(fēng)險，以及較高的健康風(fēng)險[2]。
2020年，焚燒成為我國城鄉(xiāng)生活垃圾最主要的處理方式，處理量16322.54萬噸，占比54%。1年后，該組數(shù)字增長到20792.26萬噸，占比66%。
但是，我們每天產(chǎn)生的生活垃圾被焚燒后會剩下什么？大家可能會感受到高聳的煙囪和煙氣帶來的壓迫感，擔(dān)心煙氣飄散的風(fēng)險，煙氣的排放標(biāo)準(zhǔn)在各方的關(guān)注下也不斷趨嚴(yán)。但事實上，煙氣并不是垃圾中有毒有害物質(zhì)的最終歸宿，飛灰才是。
飛灰作為“危險廢物”，主要來源包括焚燒爐煙氣凈化系統(tǒng)的捕集物，和煙道及煙囪底部沉降的底灰。以當(dāng)前的技術(shù)水平，飛灰產(chǎn)生率約為3%～5%，參照住建部公開數(shù)據(jù)，我國2021年焚燒處理2.1億噸垃圾約產(chǎn)生624～1040萬噸飛灰[3]。
由于處置經(jīng)濟(jì)、環(huán)境成本高，僅被中央環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)的，長期暫存或違法、違規(guī)處置的飛灰量就高達(dá)105萬噸。
圖1. 浙江省某垃圾焚燒廠飛灰 拍攝時間：2017年
飛灰是“危險廢物”嗎？
大家也許想聽到一個“是”或者“否”的答案，但事實其實并不簡單。
從屬性上看定義，生活垃圾焚燒飛灰由于可能含有可被水浸出的高濃度的多種有害重金屬物質(zhì)和鹽類，以及二噁英和呋喃等有機(jī)污染物等，確實屬于“危險廢棄物”，被納入我國《國家危險廢物名錄》，在處理、轉(zhuǎn)運、填埋環(huán)節(jié)均有嚴(yán)格要求[4]。
但《國家危險廢物名錄》在2016年更新后至今，對飛灰的管理發(fā)生了較大調(diào)整，行業(yè)內(nèi)稱“豁免”——飛灰填埋過程不按危險廢物管理。這意味著危險廢物飛灰經(jīng)過處理后，能夠進(jìn)入普通的生活垃圾填埋場，進(jìn)行分區(qū)填埋。
2021年，《國家危險廢物名錄》更新后，進(jìn)一步有條件“豁免”了飛灰的運輸過程，“經(jīng)處理后滿足GB16889相關(guān)要求，且運輸工具滿足防雨、防滲漏和防遺灑的要求，可以不按照危險廢物運輸?！?/p>
但飛灰的屬性仍然是“危險廢物”，編號HW18。
回顧歷史，得益于飛灰的“豁免”，2017年焚燒處置垃圾9321.5萬噸，按照3～5%飛灰產(chǎn)生量，約280～466萬噸飛灰不用進(jìn)入危險廢物填埋場，這個數(shù)字遠(yuǎn)超我國2017年危險廢物填埋總量143萬噸[5]。
圖2. 2015-2020年飛灰占全國工業(yè)危險廢物的比率（飛灰按照5%產(chǎn)生量估計）
2017年后，垃圾焚燒處置量不斷增長，飛灰的產(chǎn)生量以近似速度飆升，2021年達(dá)到約624～1040萬噸飛灰，垃圾焚燒飛灰占工業(yè)危險廢物總量的比率高居不下，詳見圖3。
圖3. 2015-2021年我國城鄉(xiāng)生活垃圾焚燒飛灰預(yù)估產(chǎn)生量
對飛灰的豁免，一定程度上緩解了危險廢物填埋處理能力不足的壓力，也為我國在“十三五”（2016-2020）期間大力推廣生活垃圾焚燒排除了后顧之憂。
飛灰的監(jiān)管體系
生活垃圾焚燒廠產(chǎn)生飛灰后，一般在焚燒廠內(nèi)進(jìn)行螯合固化后成為符合填埋處置標(biāo)準(zhǔn)后，送至生活垃圾填埋場進(jìn)行分區(qū)填埋。
飛灰在出廠（生活垃圾焚燒廠）之前，責(zé)任主體是生活垃圾焚燒廠。《生活垃圾焚燒飛灰污染控制技術(shù)規(guī)范（試行）》HJ1134-2020）規(guī)定：“飛灰處理和處置設(shè)施所有者應(yīng)按對飛灰的處理、處理產(chǎn)物、處置過程進(jìn)行環(huán)境和污染物監(jiān)測，并公開?！薄帮w灰處理和處置設(shè)施所有者”即生活垃圾焚燒廠。
飛灰螯合固化產(chǎn)物被送至生活垃圾填埋場分區(qū)進(jìn)行填埋過程中，責(zé)任主體是生活垃圾填埋場，我國生活垃圾填埋場的運營單位一般是住建部門、城管部門或者市容部門。
同樣，《生活垃圾焚燒飛灰污染控制技術(shù)規(guī)范（試行）》HJ1134-2020）規(guī)定：“飛灰處理和處置設(shè)施所有者應(yīng)按對飛灰的處理、處理產(chǎn)物、處置過程進(jìn)行環(huán)境和污染物監(jiān)測，并公開。”“飛灰處理和處置設(shè)施所有者”即住建部門、城管部門或者市容部門。
生態(tài)環(huán)境部門履行監(jiān)管責(zé)任，包括對螯合固化產(chǎn)物的監(jiān)管、進(jìn)入生活垃圾填埋場過程中的監(jiān)管。《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 16889-2008）規(guī)定：“飛灰應(yīng)由地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門認(rèn)可的監(jiān)測部門檢測、經(jīng)地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)后，方可進(jìn)入生活垃圾填埋場?！薄暗胤江h(huán)境保護(hù)行政主管部門”即生態(tài)環(huán)境部門。
總結(jié)而言，在飛灰處理處置的全過程中，生活垃圾焚燒廠，住建部門、城管部門或者市容部門，以及生態(tài)環(huán)境部門都應(yīng)當(dāng)掌握飛灰螯合固化后產(chǎn)物的監(jiān)測信息。
但是，各個主體的責(zé)任并沒有普遍得到認(rèn)可，相關(guān)政府部門并不掌握飛灰的監(jiān)測信息，飛灰的環(huán)境風(fēng)險可能因此處于失控的狀況。
舉例來看，項目團(tuán)隊2021年就某垃圾焚燒廠的“飛灰檢測報告”信息，向福建省泉州市石獅生態(tài)環(huán)境局提起信息公開申請，石獅生態(tài)環(huán)境局回復(fù)“飛灰檢測報告”屬非政府信息，飛灰轉(zhuǎn)移五聯(lián)單涉及商業(yè)機(jī)密和個人隱私不予公開。后項目團(tuán)隊向泉州市生態(tài)環(huán)境局提出復(fù)議申請，得到了維持決定。隨后，項目團(tuán)隊向泉州市洛江區(qū)法院提起行政訴訟并勝訴。詳見“行政訴訟促飛灰監(jiān)管完善，檢測報告是否屬于政府信息？”[6]。
圖4. 一圖讀懂飛灰環(huán)境管理相關(guān)政策 圖源：作者制圖
填埋不是長久之計
生活垃圾焚燒本質(zhì)上是將分散在環(huán)境中的污染物集中起來加以焚毀去除和分離濃縮的過程，而飛灰則是毒性污染物分離濃縮的終端產(chǎn)物。由于飛灰中含有可被水浸出的較高濃度的鎘、鉛、鉻、銅、鋅等多種有害重金屬物質(zhì)和鹽類，飛灰處置時可能會污染地下水體[7]。
目前主流的處理方式是“堵”，即將飛灰螯合固化后進(jìn)行填埋——飛灰加入水泥或螯合劑后，通過物理或化學(xué)的方式使其特性更加穩(wěn)定后，送去填埋。
但從技術(shù)角度，這一“堵”的方式治理飛灰并不完美。
2019年，清華大學(xué)杜兵、劉建國等發(fā)文表明，在經(jīng)歷6年的自然老化后，水泥固化飛灰中重金屬鉛、螯合劑固化飛灰中的重金屬鉛和鎘的浸出濃度已經(jīng)超過《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 16889-2008）中相應(yīng)的限值[8]。
長期關(guān)注飛灰環(huán)境和健康風(fēng)險的海南大學(xué)教授黃青曾表示：“飛灰也是重金屬的主要來源，目前我國主流的處理方式是螯合固化，但固化幾年就失效了，要重新固化，最后這些有毒的飛灰堆在那里越堆越多，只堵不疏，環(huán)境和健康風(fēng)險可能被不斷放大?！?/p>
圖5. 安徽省某飛灰非正規(guī)填埋場地 拍攝時間：2019年
技術(shù)邏輯上，如果飛灰填埋場防滲層存在問題，飛灰浸出液的環(huán)境風(fēng)險將不容小覷。
現(xiàn)實也并不樂觀。2022年，生態(tài)環(huán)境部在發(fā)布的《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》（標(biāo)注說明）中，發(fā)現(xiàn)貴州、廣東、湖南、山東、河北、浙江、四川、重慶、廣西、安徽、陜西、江蘇等十二個省市的79座新建填埋場和20多座正在運營填埋場的防滲層破損問題極為嚴(yán)重，平均每個填埋場內(nèi)發(fā)現(xiàn)防滲層破損漏洞約34個。如果按照面積計算，檢出漏洞約為17個/萬平方米。
項目團(tuán)隊研究發(fā)現(xiàn)，面對飛灰的環(huán)境潛風(fēng)險，環(huán)境信息的公開情況并不樂觀。
檢索發(fā)現(xiàn)，2021年山東、浙江、廣東、江蘇四省共271座垃圾焚燒廠，僅7座焚燒廠的飛灰監(jiān)督性監(jiān)測信息被當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境管理部門公開。2022年，項目團(tuán)隊向廣東、浙江兩省的27個地市進(jìn)行飛灰的信息公開申請，僅深圳市、東莞市和舟山市答復(fù)了飛灰監(jiān)督性監(jiān)測，占比僅11%。
圖6. 浙江省湖州市生態(tài)環(huán)境局答復(fù)稱飛灰與周邊環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測不屬于《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB18485-2014）要求
項目團(tuán)隊認(rèn)為，飛灰螯合固化技術(shù)不可靠、填埋場防滲問題突出、環(huán)境監(jiān)測不完善可能導(dǎo)致嚴(yán)峻的環(huán)境和健康風(fēng)險，隨著日后飛灰產(chǎn)生量的進(jìn)一步增加，填埋可能“堵”不住飛灰風(fēng)險。
中央環(huán)保督察印證的風(fēng)險
2022年8月，安徽省第四生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組督察安徽省能源集團(tuán)有限公司（以下簡稱皖能集團(tuán)）發(fā)現(xiàn)，潁上、廣德環(huán)保電力公司建成投運以來，飛灰一直未轉(zhuǎn)運處置，目前廠區(qū)飛灰暫存庫內(nèi)分別堆放飛灰15689噸、7817噸，其中潁上環(huán)保電力公司部分飛灰在暫存庫內(nèi)貯存時間已超過3年，存在較大環(huán)境風(fēng)險[9]。
不只是今年，也不只是皖能。
早在2017年，生態(tài)環(huán)境部華東督察局就發(fā)文指出：“多數(shù)垃圾焚燒廠存在飛灰處置問題，如飛灰長期積壓、無序堆放、飛灰處置及利用不規(guī)范，有些焚燒廠甚至出現(xiàn)飛灰去向不明等問題”。
項目團(tuán)隊對2015年至2022年9月期間，第一輪例行督察、“回頭看”、第二輪例行督察中，中央環(huán)保督察組曝光的飛灰管理案例進(jìn)行整理發(fā)現(xiàn)，浙江省、福建省、廣東省、黑龍江省、安徽省、山東省涉及飛灰管理問題，其中黑龍江省、廣東省在兩輪例行督察中均被曝光了飛灰管理問題。
涉及的管理問題包括長期貯存和違規(guī)處置兩類。其中，因缺乏配套處置能力導(dǎo)致的長期貯存十分嚴(yán)峻；違規(guī)處置暴露的環(huán)境風(fēng)險“觸目驚心”，違規(guī)處置的方式包括隨意傾倒、與生活垃圾混合填埋、外運制磚等。
飛灰違規(guī)處置的環(huán)境風(fēng)險嚴(yán)峻。以中央環(huán)保督察組于2018年11月對安徽省蕪湖市的飛灰違規(guī)傾倒點進(jìn)行現(xiàn)場督察為例，發(fā)現(xiàn)緊鄰農(nóng)田的傾倒點周邊水溝中積存大量淋溶液，顏色泛黃，采樣監(jiān)測顯示，pH值為9.54，化學(xué)需氧量和氨氮濃度為426毫克/升和32.4毫克/升，分別超過《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）中Ⅴ類水標(biāo)準(zhǔn)9.65倍和15.2倍。
這只是一個案例，中央環(huán)保督察組曝光的違規(guī)處置飛灰總量高達(dá)105萬噸，詳見圖7。
圖7. 中央環(huán)保督察曝光的飛灰管理問題涉及的規(guī)模
其中，第一輪督察中，浙江省杭州市違規(guī)處置飛灰的問題最為嚴(yán)峻，涉及總量高達(dá)47.3萬噸。其中，包括蕭山區(qū)將13.57萬噸飛灰非法傾倒在廢棄礦坑內(nèi)；余杭區(qū)將4.72萬噸飛灰委托無處置資質(zhì)單位燒磚處置；富陽區(qū)將15.5萬噸飛灰外運制磚。
第二輪例行督察中，發(fā)現(xiàn)黑龍江省綏化市將15萬噸生活垃圾焚燒飛灰與其他垃圾混合填埋，明確違反“飛灰分區(qū)填埋”的要求，造成污染擴(kuò)散。
另外，中央環(huán)保督察組還曝光了黑龍江省哈爾濱市飛灰長期貯存，安徽阜陽、山東菏澤、德州飛灰與生活垃圾混合填埋的問題。由于歷史久、規(guī)模巨大，督察意見中并未公布具體數(shù)字。
項目團(tuán)隊認(rèn)為，中央環(huán)保督察能夠在短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)如此大范圍、持久性的飛灰管理問題，一定程度上暴露了我國垃圾管理體系還存在漏洞、缺陷。考慮到“十三五”后我國中西部地區(qū)垃圾焚燒的擴(kuò)張，飛灰問題相較于廣東、福建、浙江等東部地區(qū)，同樣值得關(guān)注。
飛灰無處可去
2018年，一則申請飛灰跨省轉(zhuǎn)移的消息敲醒了快速發(fā)展的垃圾焚燒行業(yè)。浙江省嘉興市環(huán)保局、嘉興市綠色能源有限公司以征詢函的形式提出，因自身處理能力飽和，申請將1萬噸飛灰，送至位于四川瀘州的敘永縣城市生活垃圾處理有限責(zé)任公司進(jìn)行安全處置。
“因為省內(nèi)和周邊都找不到地方，處理能力飽和了。”嘉興市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人將其解釋為“無奈之舉”[10]。
雖然飛灰經(jīng)過2016年的政策“豁免”，能夠進(jìn)入生活垃圾填埋場進(jìn)行分區(qū)填埋。但是，由于歷史上飛灰填埋能力建設(shè)與垃圾焚燒廠建設(shè)不配套，其他飛灰處理、處置技術(shù)成本數(shù)倍于填埋，所以飛灰處置能力不足問題的才暴露無疑。
不僅是過去，當(dāng)下飛灰處置能力不足的問題可能更加嚴(yán)峻。
“十三五”后，在國家發(fā)改委、住建部的政策要求下，各地方正快速建成、投運生活垃圾焚燒廠，福建、海南、山東、浙江、重慶、安徽等部分省份提出了100%焚燒目標(biāo)，但是，與垃圾焚燒全鏈條密切相關(guān)的飛灰填埋場或飛灰填埋區(qū)并沒有被完善規(guī)劃。
項目團(tuán)隊分析21個省區(qū)市公開的《生活垃圾焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃》（2021-2035），僅寧夏、海南、江蘇3個省份在建設(shè)垃圾焚燒廠時明確要求配套飛灰填埋場[11]。
圖8. 海南省?？谑谐芜~縣飛灰填埋場內(nèi)螯合固化的飛灰 拍攝時間：2022年
飛灰處置作為垃圾處理“最后一公里”的挑戰(zhàn)，在現(xiàn)實中被廣泛曝光。2022年6月，湖北日報報道，湖北省黃岡市麻城市生活垃圾焚燒發(fā)電項目2022年5月開始試運行，廠區(qū)內(nèi)飛灰暫存間已接近爆倉，如何安全處置飛灰，成為該項目運營面臨的最大問題[12]，2022年12月，鳳凰網(wǎng)河北報道廊坊市飛灰曾“無處可去”的挑戰(zhàn)[13]，等等。
2020年7月，發(fā)改委等印發(fā)《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項實施方案》，要求：“原則上地級以上城市以及具備焚燒處理能力的縣（市、區(qū)），不再新建原生生活垃圾填埋場”。而隨著各地正加速生活垃圾填埋場的停用、封場，飛灰或更難以“入土為安”。
總結(jié)與展望
2021年，國家發(fā)改委、住建部印發(fā)的《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》中，明確提出要“補(bǔ)齊焚燒飛灰處置設(shè)施短板”、“開展飛灰處置技術(shù)試點示范”、“健全飛灰處置標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求”等等，直指飛灰處置中的管理、技術(shù)和監(jiān)管問題。
但相較于垃圾焚燒的煙氣污染治理，各方對飛灰關(guān)注仍然不足。
未來，隨著垃圾焚燒行業(yè)的進(jìn)一步擴(kuò)張，飛灰產(chǎn)生量可能會進(jìn)一步增加，如果螯合固化填埋這一“堵”的治理方式不安全，飛灰水洗（FWD）[14]、等離子熔融[15]、共化還原[16]等“疏”的技術(shù)難以得到市場認(rèn)可。
飛灰可能將成為我國生活垃圾管理的下一顆“定時炸彈”。（ 作者：李嘉誠）
