標(biāo)題：兩部流域?qū)ｉT(mén)法律護(hù)航一江清水、保衛(wèi)大河安瀾
為“江河戰(zhàn)略”提供法治保障
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大江大河，需要法治保障。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)先后通過(guò)長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法兩部流域?qū)ｉT(mén)法律，這不僅是推進(jìn)國(guó)家“江河戰(zhàn)略”法治化的重要成果，也反映了江河治理在制度、觀念和策略等各方面的全要素轉(zhuǎn)變，為長(zhǎng)江流域和黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的法治保障。
“繼長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略之后，我們提出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家的‘江河戰(zhàn)略’就確立起來(lái)了?！?021年10月，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)指出。
十三屆全國(guó)人大常委會(huì)先后通過(guò)長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法兩部流域?qū)ｉT(mén)法律。流域?qū)ｉT(mén)立法對(duì)江河治理有什么重要意義？?jī)刹糠筛饔泻翁攸c(diǎn)？如何讓流域?qū)ｉT(mén)法律更好地實(shí)施？
以最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)江河
重慶市萬(wàn)州區(qū)長(zhǎng)江大橋北橋頭，草青樹(shù)綠，一派郁郁蔥蔥的景象。這里曾是一家化工廠。為了貫徹落實(shí)長(zhǎng)江保護(hù)法，萬(wàn)州區(qū)關(guān)停了這家工廠，并實(shí)施了廠區(qū)土壤修復(fù)治理工程。2015年以來(lái)，萬(wàn)州區(qū)未新增1家化工企業(yè)，并關(guān)停了長(zhǎng)江岸線1公里范圍內(nèi)的化工企業(yè)。這是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展取得積極成效的生動(dòng)縮影。
2016年，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)。4年后，2020年12月26日，《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)，自2021年3月1日起施行。
為長(zhǎng)江保護(hù)立法，全國(guó)人大常委會(huì)貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，用兩年時(shí)間完成起草審議工作，其中兩次向社會(huì)公布草案全文征求意見(jiàn)建議。
2022年12月28日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施情況的報(bào)告顯示，長(zhǎng)江流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不斷提高，2021年長(zhǎng)江流域國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)優(yōu)良比例達(dá)97.1%，長(zhǎng)江干流水質(zhì)連續(xù)兩年達(dá)到Ⅱ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)比重達(dá)46.6%。同時(shí)，組織開(kāi)展長(zhǎng)江干流岸線利用項(xiàng)目清理整治，累計(jì)清理整治違法違規(guī)項(xiàng)目2441個(gè)。推進(jìn)河湖“清四亂（亂占、亂采、亂堆、亂建）”常態(tài)化規(guī)范化，2021年清理整治長(zhǎng)江流域“四亂”問(wèn)題1.4萬(wàn)個(gè)。
2021年，《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》印發(fā)。僅1年之后，2022年10月30日，《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)，并將自2023年4月1日起施行。黃河保護(hù)法共11個(gè)章節(jié)122條，反映了黃河流域的突出特點(diǎn)，形成了有效保護(hù)黃河的法律制度體系。
“長(zhǎng)江保護(hù)法突出共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置；黃河保護(hù)法落實(shí)重在保護(hù)、要在治理的要求，量水而行、節(jié)水為重，通過(guò)做好水文章，堅(jiān)定走綠色可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展之路?！蔽錆h大學(xué)法學(xué)院教授秦天寶介紹，長(zhǎng)江保護(hù)法和黃河保護(hù)法這兩部流域?qū)ｉT(mén)立法以最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)長(zhǎng)江黃河，推動(dòng)“江河戰(zhàn)略”實(shí)現(xiàn)良法善治。
統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制助力齊抓共管系統(tǒng)治理
在長(zhǎng)江上游，川渝兩地已成立川渝河長(zhǎng)制聯(lián)合推進(jìn)辦公室，通過(guò)加強(qiáng)跨界河流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，攜手共筑長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障；在長(zhǎng)江中游，湖北、江西、湖南三省共同簽署了《長(zhǎng)江中游三省推進(jìn)“一江兩湖”系統(tǒng)治理合作協(xié)議》，推進(jìn)“一江兩湖”系統(tǒng)治理合作事項(xiàng)；在長(zhǎng)三角地區(qū)，上海、江蘇、浙江、安徽四地在立法、執(zhí)法、司法等方面緊密協(xié)作、形成合力，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江口禁捕執(zhí)法監(jiān)管常態(tài)化、高質(zhì)量辦理跨域案件、健全監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制……如今，長(zhǎng)江流域各地普遍建立起各類(lèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)對(duì)長(zhǎng)江流域治理的“共抓大保護(hù)”。
長(zhǎng)江保護(hù)法規(guī)定，長(zhǎng)江流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。黃河保護(hù)法規(guī)定，黃河流域省、自治區(qū)可以根據(jù)需要，建立省級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，組織、協(xié)調(diào)推進(jìn)本行政區(qū)域黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作。
“統(tǒng)籌協(xié)作”既是兩部流域性專(zhuān)門(mén)法律的亮點(diǎn)所在，也是助力齊抓共管系統(tǒng)治理的法治之策。
在長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施之前，可以適用于長(zhǎng)江流域保護(hù)的法律法規(guī)有多部，比如，在法律層面有水法、水污染防治法、防洪法和水土保持法等“涉水四法”；在行政法規(guī)層面有長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例、太湖流域管理?xiàng)l例等。但這些不同層級(jí)的立法的體系性、整體性、協(xié)同性不強(qiáng)。
“我們?cè)鴮?duì)涉及長(zhǎng)江流域的法律法規(guī)進(jìn)行過(guò)事權(quán)梳理，發(fā)現(xiàn)各種法律法規(guī)大多授權(quán)中央和省級(jí)地方政府，中央層面分屬10多個(gè)部委，有70多項(xiàng)職權(quán)，地方分屬10多個(gè)省級(jí)政府，有100多項(xiàng)職權(quán)。這些法律法規(guī)在實(shí)施中，既有‘法律打架’，也有‘依法打架’等問(wèn)題。這些問(wèn)題在黃河流域治理中也同樣存在?！敝袊?guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)呂忠梅說(shuō)，長(zhǎng)江和黃河流域是獨(dú)特而完整的復(fù)雜巨型系統(tǒng)：地域上橫跨我國(guó)東中西三部，范圍廣、人口眾多、有著獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異大。這些特征，導(dǎo)致了一般性的涉水法律，或者涉及流域局部、單項(xiàng)的法律法規(guī)無(wú)法妥善處理流域保護(hù)的系統(tǒng)性和整體性問(wèn)題。
“長(zhǎng)江保護(hù)法和黃河保護(hù)法對(duì)涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門(mén)、多個(gè)地方的流域治理工作進(jìn)行了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)性體制機(jī)制設(shè)計(jì)?！眳沃颐氛f(shuō)，這既破除條塊分割、各自為政、重復(fù)建設(shè)的弊端，又通過(guò)明確中央各部門(mén)及地方各級(jí)人民政府的具體職責(zé)，促進(jìn)長(zhǎng)江和黃河流域的協(xié)同共治、融合發(fā)展。
讓江河生態(tài)“含綠量”提升流域發(fā)展“含金量”
長(zhǎng)江保護(hù)法和黃河保護(hù)法中，都同時(shí)明確規(guī)定了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的根本原則。這要求在對(duì)長(zhǎng)江和黃河的治理中，必須正確處理發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，讓江河生態(tài)“含綠量”提升流域發(fā)展“含金量”。
長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施以來(lái)，通過(guò)促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型、推進(jìn)綠色發(fā)展，長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不斷提高。全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施情況的報(bào)告指出，各地各部門(mén)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)沿江省市創(chuàng)建209家國(guó)家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地，聚焦集成電路、生物醫(yī)藥、工程機(jī)械、軌道交通裝備、高端紡織等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，培育有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的先進(jìn)制造業(yè)集聚集群發(fā)展。
“黃河流域生態(tài)破壞問(wèn)題之所以長(zhǎng)期得不到徹底解決，除與黃河流域的自然環(huán)境相關(guān)外，也與該流域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平較低、對(duì)黃河的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用有著密不可分的關(guān)系。因此，為了有效解決黃河流域的生態(tài)問(wèn)題，還應(yīng)在提高黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展水平方面下功夫?！碧旖虼髮W(xué)法學(xué)院講席教授孫佑海說(shuō)，黃河保護(hù)法規(guī)定了城鄉(xiāng)融合發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等制度措施，體現(xiàn)了只有實(shí)現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，才能真正保護(hù)好黃河流域生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略思維。
“法律的生命力在于實(shí)施。未來(lái)在實(shí)施長(zhǎng)江保護(hù)法和黃河保護(hù)法的過(guò)程中，應(yīng)在國(guó)家流域協(xié)調(diào)機(jī)制和地方協(xié)作機(jī)制的原則規(guī)定下，進(jìn)一步探索流域治理管理體制機(jī)制創(chuàng)新，特別是明晰國(guó)家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、流域管理機(jī)構(gòu)和省際河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議之間的關(guān)系以及具體職能分工和具體的協(xié)調(diào)、協(xié)同工作方式，確保形成流域統(tǒng)一治理管理的合力?！鼻靥鞂毥ㄗh，同時(shí)關(guān)注流域執(zhí)法和司法過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，研究流域范圍內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)法和司法標(biāo)準(zhǔn)與尺度的方式方法，妥善審理涉砂、涉野、涉水產(chǎn)品、涉水土流失等環(huán)境資源類(lèi)案件，在行民銜接、行刑銜接等方面積極探索創(chuàng)新。
