區(qū)域協(xié)同立法，是指為解決跨區(qū)域治理難題、推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展，地緣相近的兩個(gè)以上平行立法主體共同確定立法項(xiàng)目、協(xié)同立法程序，著力構(gòu)建相對(duì)統(tǒng)一的制度規(guī)范、相對(duì)統(tǒng)一的法治環(huán)境。這是深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略背景下應(yīng)運(yùn)而生的一種新的立法形式，是近年來地方立法工作的一大亮點(diǎn)。今年3月，十四屆全國人大一次會(huì)議審議通過關(guān)于修改立法法的決定，明確賦予“區(qū)域協(xié)同立法”的法律地位和效力。
近日，聚焦區(qū)域協(xié)同立法在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)綠色發(fā)展中的重要作用，記者采訪京津冀、長(zhǎng)三角、川渝等區(qū)域的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法和工作成效，為推動(dòng)解決跨區(qū)域治理難題提供參考借鑒。
——編? 者
浩浩長(zhǎng)江，滔滔嘉陵。站在兩江交匯處的重慶朝天門碼頭極目遠(yuǎn)眺，滾滾碧波，水清沙白，遠(yuǎn)處“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的標(biāo)語格外醒目。這樣的美景，離不開川渝兩地關(guān)于嘉陵江保護(hù)協(xié)同立法的有力保障。
今年3月，立法法修改，增加規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法，明確提出，“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”。
近年來，積極推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)成為一些地方立法的特色和亮點(diǎn)，特別是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，不少地方通過協(xié)同立法，有力推動(dòng)解決跨區(qū)域生態(tài)治理難題，促進(jìn)綠色發(fā)展，把“綠水青山就是金山銀山”的理念更好地落地落實(shí)。
強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的綜合治理理念
站在四川省合江縣赤水河入江口望去，只見波光粼粼，兩岸樹木蔥蘢，一片山光水色。
“如今赤水河的良好水域生態(tài)，得益于云貴川三省協(xié)同立法、協(xié)作保護(hù)?！彼拇ㄊ∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
赤水河發(fā)源于云南，流經(jīng)貴州，最終在四川注入長(zhǎng)江。“長(zhǎng)期以來，跨流域保護(hù)治理一直是江河保護(hù)的難點(diǎn)。有些河流跨多個(gè)地域，單個(gè)省市的地方立法往往面臨銜接問題，有時(shí)會(huì)‘管住了下游，管不了上游’?！蔽錆h大學(xué)環(huán)境法研究所教授陳海嵩說，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法上，從流域整體性和生態(tài)完整性出發(fā)，才能更好地做到綜合治理、系統(tǒng)治理和源頭治理。
于是，區(qū)域協(xié)同立法成了解決問題的鑰匙。2021年，為了共同保護(hù)赤水河流域，云南、貴州、四川三省省人大常委會(huì)同步審議通過了關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定和三省各自的赤水河流域保護(hù)條例，并于當(dāng)年7月1日實(shí)施。
三省省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定均作出規(guī)定，“三省堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)治理，全面開展立法、行政執(zhí)法、司法、普法、監(jiān)督和規(guī)劃、防治等領(lǐng)域的協(xié)同配合，確保赤水河流域水資源有效保護(hù)和合理利用、水環(huán)境質(zhì)量明顯改善、水生態(tài)功能顯著提升，全面協(xié)同推進(jìn)赤水河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生?！薄叭∈∪嗣裾餐⒊嗨恿饔蚵?lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)赤水河流域保護(hù)重大事項(xiàng)，共同協(xié)商解決赤水河流域保護(hù)重大問題，并明確具體部門承擔(dān)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制的日常工作。”
兩年來，三省跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)和聯(lián)合執(zhí)法日益完善，有效破解“上游保護(hù)下游污染”問題，達(dá)到“1+1+1＞3”的效果。
除了全流域保護(hù)的區(qū)域協(xié)同立法，在解決特定的環(huán)保問題上，區(qū)域協(xié)同立法也發(fā)揮著重要作用。
“快看！是江豚！”遠(yuǎn)處浪花里幾個(gè)若隱若現(xiàn)的身影，頓時(shí)讓安徽省馬鞍山市漁業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)隊(duì)員興奮不已。通過望遠(yuǎn)鏡觀察，可以看見江豚圓乎乎的腦袋、胖嘟嘟的身子，渾身上下呈鉛灰色或灰白色，在水中翻滾，萌態(tài)可掬。
據(jù)了解，江蘇南京、鎮(zhèn)江和安徽馬鞍山三市所轄江段僅占長(zhǎng)江干流總長(zhǎng)度的4%，卻匯集了約100頭長(zhǎng)江江豚，占長(zhǎng)江干流江豚數(shù)量的22%。于是，三市開啟了長(zhǎng)江江豚保護(hù)的協(xié)同立法。2022年9月，江蘇省十三屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議批準(zhǔn)南京、鎮(zhèn)江兩市人大常委會(huì)提請(qǐng)的《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)的決定》。同時(shí)，安徽省十三屆人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議同步批準(zhǔn)馬鞍山市人大常委會(huì)提請(qǐng)的這一《決定》。
將保護(hù)范圍從自然保護(hù)區(qū)的“點(diǎn)”拓展延伸到長(zhǎng)江流域的“面”，著力突出全流域保護(hù)；規(guī)定對(duì)長(zhǎng)江江豚及其生存環(huán)境可能造成不利影響的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照要求進(jìn)行專題論證，落實(shí)避讓、減緩、補(bǔ)償、重建等保護(hù)措施；規(guī)定將每年10月24日定為長(zhǎng)江江豚保護(hù)宣傳日，加強(qiáng)長(zhǎng)江江豚保護(hù)科普宣傳教育；明確通過協(xié)同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地區(qū)跨部門協(xié)同保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江江豚全生命周期的保護(hù)……
江蘇省法治建設(shè)研究基地首席專家、金陵科技學(xué)院立法研究院院長(zhǎng)劉小冰說，三座城市的長(zhǎng)江江豚保護(hù)工作從原先的“單槍匹馬”到如今的協(xié)同立法，共同確定、同步實(shí)施的《決定》為江豚生長(zhǎng)繁殖提供了更有力的法治保障。
推動(dòng)構(gòu)建跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制
“加油門，再加油門！”北京市門頭溝區(qū)某綜合檢查站，執(zhí)法人員攔下了一輛準(zhǔn)備進(jìn)北京的重型卡車，進(jìn)行尾氣排放檢測(cè)。
“1.42！”連續(xù)4次檢測(cè)后，不透光煙度計(jì)報(bào)出了檢測(cè)結(jié)果。該重型卡車尾氣排放超標(biāo)。
今年4月，河北省保定市生態(tài)環(huán)境局淶水縣分局會(huì)同北京市門頭溝區(qū)生態(tài)環(huán)境局，在門頭溝區(qū)某檢查站和淶水縣某檢查站聯(lián)合開展重型柴油貨車尾氣排放路檢抽測(cè)工作。本次聯(lián)合執(zhí)法旨在實(shí)踐不同行政區(qū)域“一體化”執(zhí)法新模式，破解“兩地交界處”環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管難點(diǎn)。
據(jù)介紹，在京津冀三地同步實(shí)施機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例之后，這樣的協(xié)同執(zhí)法越來越多。維修復(fù)檢不合格的超標(biāo)排放車輛還會(huì)被錄入京津冀三地的超標(biāo)排放名單，在三地都“寸步難行”。
作為落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的首個(gè)立法協(xié)同項(xiàng)目，北京市、天津市和河北省三地人大于2020年同步審議通過機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例。在條例中，聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管被作為破解跨區(qū)域環(huán)境問題治理的重要抓手。
其中，《北京市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》規(guī)定：“市人民政府應(yīng)當(dāng)與天津市、河北省及周邊地區(qū)建立機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”“本市與天津市、河北省建立新車抽檢抽查協(xié)同機(jī)制，對(duì)新生產(chǎn)、銷售的機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械的大氣污染物排放狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查”……
除了針對(duì)污染、破壞環(huán)境行為的直接依法懲治，區(qū)域協(xié)同立法對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問題的監(jiān)管也擴(kuò)展到了治理全過程。
炎炎夏日，萬木蔥蘢。在四川省廣元市，鳶飛魚躍、一江清水向東流的生態(tài)美景正在嘉陵江畔呈現(xiàn)。
2022年1月，《重慶市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的決定》《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》同步實(shí)施。這是川渝兩省市推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法的首次嘗試。
“決定+條例”實(shí)施后，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，重慶、四川兩地聯(lián)合啟動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)，治理突出問題，化解跨界河流治理不同步、解決不及時(shí)、側(cè)重不統(tǒng)一等癥結(jié)。兩地還建立橫向生態(tài)補(bǔ)償、突發(fā)水污染事件處置等工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨界河流毗鄰地區(qū)的信息互通、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)防聯(lián)治。
統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)資源高水平保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展
山水江河，既要一心一意謀保護(hù)，也要齊心協(xié)力促進(jìn)保護(hù)和發(fā)展協(xié)同。
藍(lán)天白云，碧波泛舟。白鷺展翅掠過水面，游船穿梭往來。
如今，大運(yùn)河京冀段實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，乘船游運(yùn)河成為一種時(shí)尚的休閑度假方式，人與自然和諧共生的美景令人應(yīng)接不暇。
“要實(shí)現(xiàn)大運(yùn)河文化資源的充分開發(fā)、傳承和利用，做好大運(yùn)河及其沿岸生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)必不可少?！北本┦腥舜蟪Ｎ瘯?huì)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人說。
2022年底，由北京市、天津市和河北省三地人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)共同起草的《關(guān)于京津冀協(xié)同推進(jìn)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用的決定》，經(jīng)三地人大常委會(huì)分別表決通過，均自2023年1月1日起施行。《決定》指出，“協(xié)同推進(jìn)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用，應(yīng)當(dāng)共同加強(qiáng)綠色生態(tài)廊道建設(shè)、生態(tài)空間管控和生態(tài)保護(hù)修復(fù)……”
《決定》頒布實(shí)施以來，北京市水務(wù)部門堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，進(jìn)一步強(qiáng)化運(yùn)河的生態(tài)空間管控和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，同時(shí)加強(qiáng)與河北等地的協(xié)作。如今，北運(yùn)河北京境內(nèi)全河段水質(zhì)基本穩(wěn)定在地表水環(huán)境Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，冬季部分時(shí)間段達(dá)地表水環(huán)境Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，出境斷面已全部實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)。
現(xiàn)在的北運(yùn)河，河畔的濱水步道、景觀棧道平臺(tái)時(shí)常人山人海?！斑\(yùn)河清了，運(yùn)河邊就更熱鬧了，運(yùn)河文化就更火了！”一位游玩的市民說。
以環(huán)境資源的保護(hù)，促進(jìn)資源的高效集約可持續(xù)利用，也是近年來區(qū)域協(xié)同立法推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)。
2023年1月10日，在山東省十三屆人大常委會(huì)第四十一次會(huì)議上，山東黃河沿岸九市制定的9件“黃河水資源保護(hù)與節(jié)約集約利用”法規(guī)被集中表決通過。
“統(tǒng)籌當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水、區(qū)域外調(diào)水、非常規(guī)水等各類水資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置”；
“市、區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立完善區(qū)域性水權(quán)交易機(jī)制，依托公共資源交易平臺(tái)，支持水權(quán)在流域之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間、用水單位之間流轉(zhuǎn)”……
“我們?cè)谘攸S九市啟動(dòng)‘黃河水資源保護(hù)與節(jié)約集約利用’協(xié)同立法，打破區(qū)域空間距離和行政壁壘，建立共同遵守的制度規(guī)則。”山東省人大常委會(huì)辦公廳一級(jí)巡視員石曉說。
陳海嵩說，下一步，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)更好與長(zhǎng)江保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法等國家立法相承接，關(guān)注法律制度的細(xì)化落實(shí)，為綠色發(fā)展提供更有力的法治保障。（金 歆）
《 人民日?qǐng)?bào) 》（ 2023年07月06日 18 版）
