《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》日前頒布，標(biāo)志著我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法治化進(jìn)程取得重大進(jìn)展。
地區(qū)間橫向補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償制度推進(jìn)的難點和重點。習(xí)近平總書記在進(jìn)一步推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào)，完善橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)全流域參與生態(tài)保護(hù)的積極性。
橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一種促進(jìn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域外部性內(nèi)部化的政策工具，有利于推動流域上下游形成流域治理協(xié)同效應(yīng)。當(dāng)前，重點流域水環(huán)境綜合治理面臨的結(jié)構(gòu)性、根源性矛盾尚未根本緩解，水環(huán)境狀況改善不平衡不協(xié)調(diào)的問題突出，與美麗中國建設(shè)目標(biāo)要求和人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要相比仍有不小差距。對此，要深化流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革，更好發(fā)揮橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在提升流域治理體系和治理能力水平中的作用，努力探索上游主動強(qiáng)化保護(hù)、下游支持上游發(fā)展的互利共贏之路。
我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)成效顯著
我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償始于2007年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點工作的指導(dǎo)意見》，明確將推動建立流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制明確為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償四大重點領(lǐng)域任務(wù)之一。黨的十八大以來，我國對流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的頂層設(shè)計進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和總體部署，制定了一系列方針、政策與法律法規(guī)，推動流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制落地落實。
根據(jù)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實施范圍涉及的行政區(qū)域，可分為自下而上自發(fā)探索的省內(nèi)跨界流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，以及自上而下國家推動的跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。?
除港澳臺地區(qū)以外，其他省份均主動開展了省內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。其中，浙江、福建、黑江、天津等對轄區(qū)內(nèi)全部流域開展了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作；甘肅、湖南、貴州、內(nèi)蒙古等對轄區(qū)內(nèi)的重點流域開展了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作；青島、寧波等地還積極探索市內(nèi)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作。?
自2012年新安江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點實施之后，多個跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制相繼建立。截至目前，財政部已會同相關(guān)部門推動21個省份在20個流域（河段）建立起跨省橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
此外，中央和地方政府在推動建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的同時，不斷加大流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金支持力度。比如，2020年以來，僅中央財政就通過水污染防治資金分別安排長江流域、黃河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制引導(dǎo)資金60億元和40億元，重點支持在長江、黃河干流和重要支流建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。
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橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對提升流域治理水平起到積極作用
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建立健全流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的目標(biāo)導(dǎo)向在于以橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為紐帶，促進(jìn)流域上下游統(tǒng)籌保護(hù)和協(xié)同發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下三個方面：
一是保護(hù)責(zé)任共擔(dān)。流域上下游處于不同行政區(qū)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，在流域治理問題上的歷史責(zé)任和現(xiàn)實能力存在差異。在推進(jìn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中，按照受益與補(bǔ)償相對應(yīng)、享受補(bǔ)償權(quán)利與履行保護(hù)義務(wù)相匹配的原則，上游地區(qū)承擔(dān)著保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，同時享有水質(zhì)改善、水量保障帶來利益的權(quán)利；下游地區(qū)對上游地區(qū)提供良好流域生態(tài)產(chǎn)品而產(chǎn)生的投入成本和機(jī)會成本作出補(bǔ)償，同時享有水質(zhì)惡化、上游地區(qū)過度用水的受償權(quán)利。?
二是流域環(huán)境共治。流域生態(tài)文明是流域上下游共同參與、共同建設(shè)、共同享有的事業(yè)。在推進(jìn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中，堅持上下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理。通過建立上下游聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動等聯(lián)動工作機(jī)制，聘請有勞動能力的貧困戶和困難戶作為河道保潔員，建立垃圾兌換超市，實施農(nóng)藥集中配送，探索生態(tài)保護(hù)巡回法庭，以及引導(dǎo)社會資本加大流域綜合治理和綠色產(chǎn)業(yè)投入等措施，激發(fā)全流域參與生態(tài)保護(hù)的積極性，形成全民治水的良好氛圍。?
三是生態(tài)效益共享。建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的有效途徑。在推進(jìn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中，除資金補(bǔ)償外，流域上下游在綠色金融、新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)、人才交流等方面加強(qiáng)合作，推動流域生態(tài)保護(hù)從末端治理向源頭保護(hù)轉(zhuǎn)變，從項目推動向制度保護(hù)轉(zhuǎn)變，從生態(tài)資源向生態(tài)資本轉(zhuǎn)變，努力實現(xiàn)從“一水共護(hù)”邁向“一域共富”。
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以健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制推進(jìn)流域治理現(xiàn)代化
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當(dāng)前，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)依然處在探索階段，還面臨頂層設(shè)計不完善、跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)調(diào)力度不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展水平不高等問題。推進(jìn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須深化流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革。
一是加強(qiáng)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制系統(tǒng)設(shè)計。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定上，以流域空間為單元進(jìn)行核算，既要充分考慮流域上游生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、治理投入、機(jī)會成本、水質(zhì)改善收益等因素，也要充分考慮流域下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、居民生活水平、支付意愿等因素。在補(bǔ)償方式選擇上，以貨幣補(bǔ)償為基礎(chǔ)，同時加強(qiáng)探索產(chǎn)業(yè)協(xié)作、對口援助、共建園區(qū)、人才合作等“造血型”補(bǔ)償方式。在法治建設(shè)上，加快研究制定《流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利以及監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、公眾參與機(jī)制等具體內(nèi)容，同時鼓勵地方結(jié)合實際，建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系。?
二是探索建立跨區(qū)域跨系統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。積極創(chuàng)建流域上下游地區(qū)之間的對話、溝通平臺。流域上下游地區(qū)要通過書面征詢、現(xiàn)場調(diào)研、座談對接等方式加強(qiáng)溝通協(xié)商，完善河湖長機(jī)制，推動各省市、各部門生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)共建共享，加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法，開展重大工程項目環(huán)評共商、環(huán)境污染應(yīng)急聯(lián)防。完善公眾參與流域生態(tài)環(huán)境決策的有效渠道，及時準(zhǔn)確披露各類流域生態(tài)環(huán)境信息，健全舉報、聽證、輿論和公眾監(jiān)督等制度，引導(dǎo)具備資格的環(huán)保組織依法開展生態(tài)環(huán)境公益訴訟等活動，協(xié)力推進(jìn)流域保護(hù)與治理。
三是著力打造流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。鼓勵通過流域上下游地區(qū)政府管控或設(shè)定限額，依托公共資源交易平臺和生態(tài)資源權(quán)益交易市場等，探索建立跨區(qū)域排污權(quán)、用水權(quán)、用地權(quán)等市場交易機(jī)制。協(xié)同建設(shè)流域上下游數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)字技術(shù)賦能流域綠色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，不斷催生流域新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。積極打造特色鮮明的流域生態(tài)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌，大力推動綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險、綠色金融衍生品的發(fā)展，鼓勵社會資本參與上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、旅游與康養(yǎng)休閑融合發(fā)展、綠色低碳產(chǎn)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)項目，推動流域生態(tài)產(chǎn)品價值有效實現(xiàn)。（記者?丘水林）
