為切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)全國(guó)碳市場(chǎng)）配額分配工作，生態(tài)環(huán)境部近日發(fā)布了《2023、2024年度全國(guó)碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)?！斗桨浮访鞔_了2023年、2024年全國(guó)碳市場(chǎng)碳排放配額的分配方法，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。
全國(guó)碳市場(chǎng)已進(jìn)入第三個(gè)履約周期。相較于前兩個(gè)周期的配額分配方案，最新發(fā)布的《方案》延續(xù)了哪些配額分配機(jī)制？做出了哪些調(diào)整？這些變化對(duì)于企業(yè)有什么影響？圍繞這些問(wèn)題，本報(bào)記者采訪了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)嚴(yán)剛，對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行介紹。
中國(guó)環(huán)境：《方案》延續(xù)了第二個(gè)履約周期配額分配方案中的哪些機(jī)制？
嚴(yán)剛：《方案》延續(xù)了《2021、2022年度全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》的總體框架，制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。
一是配額全部免費(fèi)分配?！斗桨浮费永m(xù)了全國(guó)碳市場(chǎng)前兩個(gè)履約周期配額全部免費(fèi)分配的機(jī)制，暫未引入配額有償分配。
二是延續(xù)基準(zhǔn)線法分配配額，不設(shè)配額絕對(duì)總量約束?！斗桨浮防^續(xù)采取以強(qiáng)度控制為思路的基準(zhǔn)線法分配配額，方法全國(guó)統(tǒng)一、公開(kāi)透明。企業(yè)的配額量與當(dāng)年實(shí)際發(fā)電量和供熱量掛鉤，產(chǎn)量越高，配額量相對(duì)越多，不設(shè)置配額絕對(duì)上限約束?；鶞?zhǔn)線法既最大程度地激勵(lì)先進(jìn)、約束落后，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，又不會(huì)直接限制行業(yè)生產(chǎn)，保障電力安全供應(yīng)。
三是納入配額管理的機(jī)組范圍與分類(lèi)方式不變?！斗桨浮费永m(xù)了前兩個(gè)履約周期納入和暫不納入配額管理的機(jī)組判定標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)根據(jù)燃料種類(lèi)和裝機(jī)容量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)將機(jī)組劃分為四個(gè)類(lèi)別，差異化設(shè)置不同類(lèi)別機(jī)組的配額基準(zhǔn)值。
四是配額分配的鼓勵(lì)導(dǎo)向不變。《方案》延續(xù)了前兩個(gè)履約周期對(duì)大規(guī)模、高能效、低排放機(jī)組的鼓勵(lì)，并繼續(xù)支持機(jī)組摻燒生物質(zhì)與機(jī)組供熱，積極發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。
五是延續(xù)履約優(yōu)惠政策?！斗桨浮费永m(xù)了前兩個(gè)履約周期燃?xì)鈾C(jī)組配額缺口豁免政策，以及企業(yè)20%缺口率上限政策，在推動(dòng)企業(yè)減排的同時(shí)降低企業(yè)履約負(fù)擔(dān)。
中國(guó)環(huán)境：《方案》做出了哪些重要調(diào)整，主要考慮是什么？
嚴(yán)剛：《方案》充分總結(jié)了前兩個(gè)履約周期的配額分配經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際運(yùn)行情況，在管控范圍、履約年度、配額核定、修正系數(shù)、配額清繳和配額結(jié)轉(zhuǎn)六個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，進(jìn)一步提高配額分配的精確性，簡(jiǎn)化配額管理流程，完善鼓勵(lì)導(dǎo)向，并與核算指南的調(diào)整保持銜接。主要調(diào)整如下：
一是基于發(fā)電量分配配額，提高配額核定的精確性。全國(guó)碳市場(chǎng)前兩個(gè)周期配額基于供電量核定，而供電量則根據(jù)發(fā)電量、生產(chǎn)廠用電量等參數(shù)二次計(jì)算獲得。由于與生產(chǎn)有關(guān)輔助設(shè)備的消耗電量難以準(zhǔn)確核算核查，導(dǎo)致供電量也難以準(zhǔn)確計(jì)量，數(shù)據(jù)質(zhì)量存在風(fēng)險(xiǎn)。為確保配額分配過(guò)程中的各項(xiàng)參數(shù)真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠，《方案》將基于供電量核定配額調(diào)整為基于發(fā)電量核定配額，發(fā)電量數(shù)據(jù)直接來(lái)自企業(yè)讀表。需要注意的是，由于發(fā)電量較供電量平均高出5%以上，因此，《方案》中的基準(zhǔn)值較之前年份出現(xiàn)明顯下降，不能簡(jiǎn)單地將發(fā)電基準(zhǔn)值與之前供電基準(zhǔn)值直接比較。
二是間接排放不再納入管控，減少企業(yè)填報(bào)與監(jiān)管工作量。全國(guó)碳市場(chǎng)前兩個(gè)履約周期將燃料燃燒二氧化碳排放和購(gòu)入使用電力產(chǎn)生的間接排放納入配額管控范圍。經(jīng)測(cè)算，發(fā)電行業(yè)每年間接排放量約500萬(wàn)噸，占行業(yè)排放總量的比例不足0.1%。將間接排放納入管控范圍發(fā)揮的減排作用有限，但增加了核算、報(bào)告、核查和監(jiān)管的工作量。為簡(jiǎn)化工作程序，聚焦核心問(wèn)題，《方案》不再將間接排放納入配額管控，企業(yè)應(yīng)清繳配額量等于化石燃料燃燒二氧化碳排放量。
三是實(shí)行配額分年度履約，提升配額管理精細(xì)度。全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期配額兩年合并發(fā)放，且在2021年12月31日前合并履約。第二個(gè)履約周期將2021年、2022年的配額量和應(yīng)清繳配額量分開(kāi)計(jì)算，但仍是在2023年12月31日前合并履約。與之相比，《方案》規(guī)定2023年、2024年分年度發(fā)放配額且分年度履約，即在2024年12月31日前完成2023年配額清繳，在2025年12月31日前完成2024年配額清繳。分年度的管理模式有利于提高配額管理的精細(xì)度，更好地與我國(guó)碳排放管理年度目標(biāo)相銜接。
四是調(diào)整配額分配的修正系數(shù)，突出鼓勵(lì)導(dǎo)向。關(guān)于供熱量修正系數(shù)，由于計(jì)算供熱量修正系數(shù)需要的供熱比具有不確定性，核算指南已將供熱比修改為“僅報(bào)告不核查”。為與核算指南保持銜接，保證配額計(jì)算的精準(zhǔn)性，《方案》取消供熱量修正系數(shù)，并通過(guò)調(diào)整供熱基準(zhǔn)值實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)組供熱的合理激勵(lì)。關(guān)于負(fù)荷修正系數(shù)，前兩個(gè)周期對(duì)于統(tǒng)計(jì)期內(nèi)負(fù)荷率在85%以下的常規(guī)燃煤機(jī)組使用負(fù)荷修正系數(shù)，旨在鼓勵(lì)承擔(dān)調(diào)峰任務(wù)的機(jī)組。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2023年全國(guó)碳市場(chǎng)常規(guī)燃煤機(jī)組負(fù)荷率加權(quán)平均值在65%左右，繼續(xù)保持85%的負(fù)荷率補(bǔ)償上限已脫離實(shí)際，無(wú)法突出調(diào)峰機(jī)組負(fù)荷率較低的特性。因此，為突出精準(zhǔn)性，《方案》將原“負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)”更名為“調(diào)峰修正系數(shù)”，并將適用范圍調(diào)整為負(fù)荷率在65%以下的常規(guī)燃煤機(jī)組。
五是增加配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定，提升市場(chǎng)交易活力。全國(guó)碳市場(chǎng)前兩個(gè)周期并未明確跨期配額的使用條件及配額有效期，實(shí)際操作中配額可以無(wú)條件結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度。結(jié)轉(zhuǎn)限制的缺失以及市場(chǎng)普遍“看漲”的預(yù)期在一定程度上造成企業(yè)“惜售”，降低了市場(chǎng)配額供給與交易活躍度，增加了配額短缺企業(yè)購(gòu)買(mǎi)履約配額的難度，不利于市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行?！斗桨浮吠ㄟ^(guò)增設(shè)配額結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定，確定了配額最大可結(jié)轉(zhuǎn)量與企業(yè)凈賣(mài)出配額量掛鉤的原則。企業(yè)凈賣(mài)出量越高，其最大可結(jié)轉(zhuǎn)量越大，這有助于激勵(lì)配額盈余企業(yè)積極出售配額，提高市場(chǎng)交易活力。同時(shí)，《方案》還明確了各年度配額的使用要求、時(shí)間安排以及結(jié)轉(zhuǎn)申請(qǐng)流程等具體事宜，增強(qiáng)長(zhǎng)期政策預(yù)期。
六是強(qiáng)化配額清繳規(guī)定，取消配額預(yù)支機(jī)制。考慮到受2021年、2022年疫情、煤價(jià)上漲等因素影響，發(fā)電行業(yè)面臨較大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力。第二個(gè)履約周期使用暫時(shí)性的配額預(yù)支政策，允許配額缺口率在10%及以上的困難企業(yè)預(yù)支2023年配額完成履約，預(yù)支量不超過(guò)配額缺口量的50%。這一政策作為臨時(shí)措施，暫時(shí)減緩了企業(yè)履約壓力。然而，預(yù)支配額的申請(qǐng)認(rèn)定過(guò)程復(fù)雜，后期配額追繳壓力較大，不利于促進(jìn)企業(yè)實(shí)施減排措施。暫時(shí)性的紓困政策不屬于長(zhǎng)期性的制度安排，《方案》已取消配額預(yù)支機(jī)制。
中國(guó)環(huán)境：基準(zhǔn)值是配額分配方案的核心，也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)?；鶞?zhǔn)值是如何設(shè)計(jì)的？從數(shù)值上看，《方案》中配額分配基準(zhǔn)值較第二個(gè)履約周期出現(xiàn)明顯下降，這是否意味著配額大幅收緊？
嚴(yán)剛：2023年的基準(zhǔn)值是在2023年各類(lèi)別機(jī)組盈虧平衡（即平衡值）的基礎(chǔ)上，綜合行業(yè)減排責(zé)任和企業(yè)履約壓力，按照全行業(yè)0.5%的配額缺口率設(shè)計(jì)，總體來(lái)看行業(yè)缺口率依然保持在較低水平。2024年的基準(zhǔn)值在2023年的基礎(chǔ)上下降0.5%，這與近三年全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)電行業(yè)碳排放強(qiáng)度平均下降率基本相符。
表觀來(lái)看，《方案》中的配額基準(zhǔn)值與2022年相比有明顯下降，但這并不代表配額大幅收緊，數(shù)值的下降主要受以下三個(gè)因素影響。
一是計(jì)算方法的變化。《方案》從基于供電量核定配額調(diào)整為基于發(fā)電量核定配額，由于機(jī)組發(fā)電量通常比供電量平均高出5%以上，因此，發(fā)電基準(zhǔn)值數(shù)值必然較供電基準(zhǔn)值明顯下降。計(jì)算方法的變化是導(dǎo)致基準(zhǔn)值表觀下降的主要原因。
二是管控范圍的變化?！斗桨浮凡辉賹㈤g接排放納入配額管控范圍，這將導(dǎo)致企業(yè)清繳配額量下降，進(jìn)而使得基準(zhǔn)值下調(diào)。
三是發(fā)電行業(yè)碳排放強(qiáng)度逐年降低。2023年發(fā)電行業(yè)實(shí)際碳排放強(qiáng)度較2022年下降0.6%左右。
中國(guó)環(huán)境：如何完善未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)配額分配機(jī)制，您有何建議？
嚴(yán)剛：配額分配制度是碳市場(chǎng)制度體系的核心，公平、科學(xué)、可操作的配額分配方法和配額管理體系是保證碳市場(chǎng)健康有序運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基石。建議從以下兩方面進(jìn)一步完善配額管理制度。
一是建立有償分配制度。綜合考慮行業(yè)市場(chǎng)化程度、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)調(diào)控需求、社會(huì)承受力等，逐步推行拍賣(mài)機(jī)制，建立健全配額一級(jí)市場(chǎng)。有償分配收入的一定比例用于支持能力建設(shè)和減排技術(shù)創(chuàng)新。
二是建立配額儲(chǔ)備和調(diào)控機(jī)制。設(shè)立碳排放配額儲(chǔ)備調(diào)節(jié)池，平衡市場(chǎng)供需，增強(qiáng)市場(chǎng)穩(wěn)定性和流動(dòng)性，建設(shè)更加有效、更有活動(dòng)、更具國(guó)際影響力的碳市場(chǎng)。（記者劉良偉）
