原標(biāo)題：健全市場化多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策著力點(diǎn)
近年來，重點(diǎn)領(lǐng)域、重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度不斷加大，補(bǔ)償范圍逐步擴(kuò)大，初步建立起多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。然而，在實(shí)踐中還存在生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡，資金來源渠道單一，以及市場主體參與度不高等問題。
國家發(fā)展和改革委員會等九部門今年年初聯(lián)合印發(fā)了《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》，進(jìn)一步明確了推進(jìn)市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和配套措施。當(dāng)前，準(zhǔn)確把握市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的政策著力點(diǎn)，對于建立符合我國國情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是我國生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)性制度。目前，現(xiàn)行法律體系原則規(guī)定全民所有的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，但并未明確具體的代理或托管部門，造成部分自然資源全民所有權(quán)虛置。
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度缺位，不僅難以精確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對象，還會嚴(yán)重制約碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的初始分配制度，自然資源資產(chǎn)有償使用制度和自然資源收益分配制度的深入推進(jìn)。因此，要以自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記為基礎(chǔ)，以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為核心，以加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。分類推進(jìn)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦等資源，按照不動產(chǎn)資源等各類自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬、界址、位置、面積、用途等產(chǎn)權(quán)要素，明晰全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，以及不同集體所有者的邊界，并在自然資源登記簿記載。根據(jù)產(chǎn)權(quán)分離思想，推行自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)等權(quán)利分置運(yùn)行機(jī)制，適度擴(kuò)大各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，明晰產(chǎn)權(quán)主體在自然資源資產(chǎn)占有、使用、收益、處分等方面的權(quán)責(zé)利，強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使監(jiān)管。
推動單一要素補(bǔ)償、分類補(bǔ)償向綜合性補(bǔ)償轉(zhuǎn)變
當(dāng)前，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償偏重于單一要素補(bǔ)償和分類補(bǔ)償。理論上，這兩種補(bǔ)償由于生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者明確、補(bǔ)償目標(biāo)相對單一等特點(diǎn)而易于實(shí)施，但不同環(huán)境要素、不同領(lǐng)域之間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策未能充分發(fā)揮政策聚焦合力，缺乏整體性和綜合性。
綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是以生態(tài)系統(tǒng)整體性為原則，以區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體提升和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，統(tǒng)籌整合不同類型、不同領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)資金，調(diào)節(jié)區(qū)域生態(tài)環(huán)境利益關(guān)系的制度安排，是對現(xiàn)行單一要素補(bǔ)償、分類補(bǔ)償?shù)奶嵘屯晟?。近年來，我國已?jīng)相繼實(shí)施了自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償，國家公園體制試點(diǎn)等工作也正在積極探索中，但還應(yīng)在縱向與橫向、政府與市場、環(huán)境要素與生態(tài)區(qū)域結(jié)合方面著力，推進(jìn)市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。
要在頂層設(shè)計(jì)層面逐步完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的政策法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，加快出臺生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例。各省要加大不同類型、不同領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)資金整合力度，以縣為實(shí)施的基本單元，賦予其統(tǒng)籌安排項(xiàng)目和資金的自主權(quán)，并以生態(tài)指標(biāo)考核為導(dǎo)向，激勵實(shí)施縣保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。根據(jù)省情實(shí)際，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的整體提升為最終目標(biāo)，構(gòu)建多層次、寬領(lǐng)域、廣覆蓋的綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核指標(biāo)體系。既要包括區(qū)域森林覆蓋率、空氣質(zhì)量、水質(zhì)水量等生態(tài)質(zhì)量指數(shù)，也要包括生活污水處理、垃圾處理等人居環(huán)境質(zhì)量的評價，還要包括工業(yè)增加值能耗、農(nóng)田任務(wù)完成情況等區(qū)域發(fā)展績效的評估。同時，探索采用先預(yù)撥后清算的辦法，加大對實(shí)施縣綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼蚣盍Χ取?/p>
構(gòu)建多層次生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場體系
一般認(rèn)為，生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)過程具有公共物品屬性，私人部門通過市場方式提供生態(tài)產(chǎn)品會因社會邊際成本收益與私人邊際成本收益相背離而使市場失靈。事實(shí)上，公共物品并不等同于公共所有的資源。清潔的水源、無污染的土壤等公共池塘資源物品或俱樂部物品，在達(dá)到一定的消費(fèi)人數(shù)和范圍后，就會出現(xiàn)邊際成本為正的情況。同時，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、價值評估技術(shù)和法律規(guī)則等剛性約束條件的日益完善，為市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供了可能。推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場化，需要協(xié)同推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品市場交易與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，構(gòu)建多層次的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場體系。
具體而言，要加快研究制定碳排放權(quán)交易管理暫行條例，完善重點(diǎn)企業(yè)能耗數(shù)據(jù)第三方核查，適時擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍，將生態(tài)、社會效益顯著的林業(yè)碳匯項(xiàng)目優(yōu)先納入全國市場，逐步推進(jìn)區(qū)域碳交易試點(diǎn)向全國市場過渡。建立健全生態(tài)保護(hù)區(qū)、跨流域、跨區(qū)域排污權(quán)交易制度，探索排污權(quán)抵押貸款、租賃等融資方式，在有條件的地方建立省內(nèi)分行業(yè)排污強(qiáng)度區(qū)域排名制度，排名靠后地區(qū)對排名靠前地區(qū)進(jìn)行合理補(bǔ)償。合理界定和分配水權(quán)，明確權(quán)屬人、用途和水資源使用量等，鼓勵引導(dǎo)開展水權(quán)交易，分地區(qū)推進(jìn)以個人用水量或城市用水總量指標(biāo)為交易標(biāo)的，探索合同節(jié)水量水權(quán)交易、城市供水管網(wǎng)內(nèi)水權(quán)交易、水權(quán)回購等水權(quán)交易方式。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府角色定位，更好發(fā)揮政府在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場中的引導(dǎo)和調(diào)控作用。一方面，要綜合考慮市場競爭、成本效益、質(zhì)量安全、區(qū)域發(fā)展等因素，確定綠色采購指導(dǎo)性目錄和需求標(biāo)準(zhǔn)，通過合同外包、特許經(jīng)營等方式，引導(dǎo)符合資質(zhì)要求的社會力量參與綠色采購供給。另一方面，要鼓勵有條件的生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域下游地區(qū)和流域上游地區(qū)根據(jù)財力情況、實(shí)際需求及操作成本等，協(xié)商選擇資金補(bǔ)助、對口協(xié)作等補(bǔ)償方式，開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，建立持續(xù)性綠色利益分享機(jī)制。
培育高質(zhì)量現(xiàn)代化生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系
在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)過程中，傳統(tǒng)以過度耗費(fèi)資源和破壞環(huán)境為代價的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，不僅造成水土流失、草場退化、土地荒漠化、資源枯竭、生物多樣性減少等生態(tài)惡化和環(huán)境污染問題，還嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會提出，加快建立健全以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化如車之兩輪、鳥之兩翼，二者不可偏廢。作為加快構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系的重要內(nèi)容，培育高質(zhì)量現(xiàn)代化生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，就是要遵循生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展理念，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。
要優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償預(yù)算安排結(jié)構(gòu)，向生態(tài)功能重要、生態(tài)資源富集的貧困地區(qū)傾斜。因地制宜、分類施策，把資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持、精準(zhǔn)幫扶、技術(shù)援助、人才支持、農(nóng)戶專業(yè)教育、就業(yè)培訓(xùn)等政策、實(shí)物、技術(shù)及智力補(bǔ)償方式結(jié)合起來，形成發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的合力。要統(tǒng)一構(gòu)建以綠色產(chǎn)品評價標(biāo)準(zhǔn)子體系為牽引、以綠色產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)支撐標(biāo)準(zhǔn)子體系為輔助的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，將當(dāng)前分頭設(shè)立的環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、循環(huán)、低碳、再生、有機(jī)等產(chǎn)品認(rèn)證逐步向綠色產(chǎn)品認(rèn)證過渡，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立健全綠色產(chǎn)品指標(biāo)量化評估機(jī)制，從而發(fā)揮綠色標(biāo)識促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的作用。引導(dǎo)生態(tài)保護(hù)者和投資者通過參與碳匯造林、流域綜合治理、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、國家公園管理、生態(tài)保護(hù)區(qū)管護(hù)等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)活動獲得價值補(bǔ)償。發(fā)掘區(qū)域生態(tài)文化特色，將物質(zhì)產(chǎn)品、文化產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品“捆綁式”經(jīng)營，發(fā)展生態(tài)康養(yǎng)、森林人家、休閑觀光園區(qū)、景觀游憩等“農(nóng)業(yè)+文化+生態(tài)”新業(yè)態(tài)，推動綠色發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合。
完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可持續(xù)融資機(jī)制
近幾年，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金中，中央和地方財政資金投入占了很大比例，而社會資金及其他資金投入占比較少。隨著生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程的規(guī)模日益擴(kuò)大，如果僅僅依靠政府有限的財政資金投入，不僅會降低生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的使用效率，還會影響生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的可持續(xù)性。因此，迫切需要發(fā)揮金融的“造血功能”，推動形成生態(tài)保護(hù)可持續(xù)融資市場化與多元化新格局。
綠色金融是現(xiàn)代金融體系的重要內(nèi)容。但是，由于以生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程和生態(tài)保護(hù)區(qū)管護(hù)服務(wù)為標(biāo)的的各類生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，具有投入資金較大、回報周期較長、環(huán)境風(fēng)險較高、收益率較低等特征，金融機(jī)構(gòu)參與意愿不強(qiáng)，社會資本顯得尤為謹(jǐn)慎。這就要求通過政策支持、技術(shù)幫扶等措施，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)降低準(zhǔn)入門檻，簡化審批程序，創(chuàng)新綠色信貸產(chǎn)品，擴(kuò)大信貸規(guī)模。
要鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)根據(jù)不同生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的風(fēng)險等級等要素，研究以特定生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目為標(biāo)的的綠色證券、綠色國債等多元化、差異化的綠色金融產(chǎn)品序列，研究設(shè)立綠色股票指數(shù)、綠色企業(yè)股權(quán)融資和發(fā)展相關(guān)投資產(chǎn)品，探索排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)、碳匯和購買服務(wù)協(xié)議抵押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，鼓勵有條件的生態(tài)保護(hù)區(qū)創(chuàng)設(shè)土地銀行、森林銀行等專業(yè)化生態(tài)銀行。鼓勵保險機(jī)構(gòu)聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)、非金融機(jī)構(gòu)和公益組織，創(chuàng)新開發(fā)環(huán)境污染責(zé)任保險、森林保險等綠色生態(tài)相關(guān)險種，逐步在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立強(qiáng)制責(zé)任保險制度。在堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量的基礎(chǔ)上，鼓勵有條件的生態(tài)保護(hù)地區(qū)政府通過保障合法權(quán)益、加強(qiáng)政策扶持等配套措施，運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引符合資質(zhì)條件的社會資本參與重大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程等生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和管理。
作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心
