《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第四條第二款規(guī)定，“土地使用權(quán)人從事土地開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止、減少土壤污染，對(duì)所造成的土壤污染依法承擔(dān)責(zé)任”。
對(duì)這項(xiàng)規(guī)定的理解可以從兩個(gè)方面進(jìn)行。第一，從責(zé)任的類型看，既包括預(yù)防責(zé)任（義務(wù)），即“防止、減少土壤污染”，也包括事后責(zé)任，即“對(duì)所造成的土壤污染依法承擔(dān)責(zé)任”。第二，從責(zé)任主體種類看，和其他污染防治法的類似規(guī)定比較,《土壤污染防治法》增加了“土地使用權(quán)人”。《環(huán)境保護(hù)法》第六條第三款和《大氣污染防治法》第七條第一款規(guī)定責(zé)任主體是“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五條第二款則規(guī)定，“產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者、進(jìn)口者、使用者對(duì)其產(chǎn)生的固體廢物依法承擔(dān)污染防治責(zé)任”。這個(gè)條款是對(duì)土壤污染防治責(zé)任的原則性規(guī)定，是“污染者負(fù)擔(dān)原則”的土壤污染防治領(lǐng)域的版本，但也不同于其他單行法中的污染者負(fù)擔(dān)原則，因?yàn)椤巴恋厥褂脵?quán)人”也屬于責(zé)任主體。在一定程度上，整部《土壤污染防治法》都是對(duì)原則的貫徹和細(xì)化。因此，僅僅依據(jù)這兩個(gè)條文無(wú)法清晰確定責(zé)任人，也無(wú)法確定責(zé)任的內(nèi)容。本文主要針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任，即事后責(zé)任進(jìn)行討論。有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任人和責(zé)任內(nèi)容主要規(guī)定在第四章“風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”。
《土壤污染防治法》在第四章下分三節(jié)，第一節(jié)的內(nèi)容是“一般規(guī)定”，第二節(jié)是“農(nóng)用地”，第三節(jié)是“建設(shè)用地”。農(nóng)用地的污染多數(shù)是農(nóng)用地的經(jīng)營(yíng)者造成，我國(guó)農(nóng)用地以家庭分散經(jīng)營(yíng)為主，農(nóng)用地既是其生產(chǎn)資料，也是生活資料，其盈利的特點(diǎn)并不突出，完全由經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估、修復(fù)效果評(píng)估、后期管理的所有責(zé)任，會(huì)給小本經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶帶來(lái)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，由地方政府負(fù)責(zé)其中的一部分更為合理。《土壤污染防治法》的規(guī)定在一定程度上考慮了我國(guó)農(nóng)用地以及經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，適當(dāng)減輕了農(nóng)用地使用權(quán)人的責(zé)任。這種差異體現(xiàn)在土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估、修復(fù)效果評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)，但《土壤污染防治法》并沒(méi)有在后期管理區(qū)分農(nóng)用地和建設(shè)用地作出不同的規(guī)定。
根據(jù)第三十五條的規(guī)定，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，包括土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估、修復(fù)效果評(píng)估、后期管理等活動(dòng)。加之，第四十六條規(guī)定，“因?qū)嵤┗蛘呓M織實(shí)施土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估、修復(fù)效果評(píng)估、后期管理等活動(dòng)所支出的費(fèi)用，由土壤污染責(zé)任人承擔(dān)”。因此，土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估、修復(fù)效果評(píng)估、后期管理等都屬于風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)按照時(shí)間順序承擔(dān)責(zé)任具體形式。針對(duì)某一特定的地塊，風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)可能并存也可能僅存其一，具體以土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告和行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告組織的評(píng)審結(jié)果為依據(jù)。當(dāng)然，上述活動(dòng)可以委托具有相應(yīng)專業(yè)能力的社會(huì)第三方進(jìn)行。
一、農(nóng)用地的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任
（一）土壤污染狀況調(diào)查
農(nóng)用地啟動(dòng)土壤污染狀況調(diào)查的條件是對(duì)土壤污染狀況普查、詳查和監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)檢查表明存在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)用地調(diào)查義務(wù)主體是行政機(jī)關(guān)，農(nóng)用地的土壤污染狀況調(diào)查由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門進(jìn)行。既然調(diào)查由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，也就沒(méi)有適用于建設(shè)用地的行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查報(bào)告組織評(píng)估的環(huán)節(jié)。
（二）土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
啟動(dòng)農(nóng)用地土壤污染狀況風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的條件是農(nóng)用地土壤污染狀況調(diào)查表明污染物含量超過(guò)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)用地的土壤污染狀況風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估義務(wù)賦予給行政機(jī)關(guān)，即由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門組織進(jìn)行。
（三）風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)
1.農(nóng)用地的風(fēng)險(xiǎn)管控
對(duì)農(nóng)用地而言，劃為安全利用類和嚴(yán)格管控類的地塊有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控的要求。風(fēng)險(xiǎn)管控的義務(wù)分配給行政機(jī)關(guān)和土壤污染責(zé)任人。行政機(jī)關(guān)的管控義務(wù)體現(xiàn)為三點(diǎn)，第一，對(duì)安全利用類農(nóng)用地地塊，地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門，應(yīng)當(dāng)結(jié)合主要作物品種和種植習(xí)慣等情況，制定并實(shí)施安全利用方案。第二，對(duì)嚴(yán)格管控類農(nóng)用地地塊，地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門應(yīng)當(dāng)采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施。第三，安全利用類和嚴(yán)格管控類農(nóng)用地地塊的土壤污染影響或者可能影響地下水、飲用水水源安全的，地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等主管部門制定防治污染的方案，并采取相應(yīng)的措施。
土壤污染責(zé)任人風(fēng)險(xiǎn)管控義務(wù)來(lái)自土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、修復(fù)的目標(biāo)和基本要求等，土壤污染責(zé)任人采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施之外，還應(yīng)定期向地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門報(bào)告。這里對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控并沒(méi)有細(xì)分為編制方案和實(shí)施方案等環(huán)節(jié)。
2.農(nóng)用地的修復(fù)
修復(fù)責(zé)任由土壤污染責(zé)任人承擔(dān)。承擔(dān)責(zé)任的前提條件是產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品污染含量超標(biāo)、需要實(shí)施修復(fù)。修復(fù)責(zé)任可以細(xì)分為：編制修復(fù)方案、報(bào)地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門備案、實(shí)施修復(fù)方案。修復(fù)方案并不需要行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批或評(píng)審。
（四）風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)效果評(píng)估
風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的目的是實(shí)現(xiàn)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的目標(biāo)。因此，需要設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)效果的評(píng)估環(huán)節(jié)。實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估、修復(fù)效果評(píng)估活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)編制效果評(píng)估報(bào)告，效果評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)主要包括土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)等內(nèi)容。
風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動(dòng)完成后，土壤污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)另行委托有關(guān)單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控效果、修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估，并將效果評(píng)估報(bào)告報(bào)地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門備案。這里，并沒(méi)有政府評(píng)審的要求。
綜上，在農(nóng)用地的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任方面，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)土壤污染狀況調(diào)查，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)安全利用類地塊制定并實(shí)施安全利用方案，對(duì)采取嚴(yán)格管控類地塊采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施，對(duì)土壤污染影響或者可能影響地下水、飲用水水源安全的安全利用類和嚴(yán)格管控類地塊制定防治污染方案并采取措施；污染責(zé)任人則承擔(dān)如下義務(wù)：按照土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的要求采取風(fēng)險(xiǎn)管控措施并報(bào)告行政機(jī)關(guān)，編制、備案和實(shí)施修復(fù)方案，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控效果、修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估并備案。
二、建設(shè)用地的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任
和農(nóng)用地不同，建設(shè)用地的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任主要由土地使用權(quán)人或污染責(zé)任人承擔(dān)，也正是因?yàn)槿绱?，每一個(gè)環(huán)節(jié)都伴隨行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管。
（一）土壤污染狀況調(diào)查
建設(shè)用地啟動(dòng)土壤污染狀況調(diào)查的條件和農(nóng)用地相同的，即對(duì)土壤污染狀況普查、詳查和監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)檢查表明存在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)。
建設(shè)用地的調(diào)查由土地使用權(quán)人進(jìn)行，再由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同自然資源主管部門組織評(píng)審。行政機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)用地的調(diào)查組織評(píng)審有其必要性，土壤污染狀況調(diào)查是進(jìn)行土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控或者修復(fù)的基礎(chǔ)，調(diào)查報(bào)告的信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性直接影響此后各項(xiàng)活動(dòng)。
（二）土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
啟動(dòng)建設(shè)用地土壤污染狀況風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的條件是建設(shè)用地的土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告評(píng)審表明污染物含量超過(guò)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)，而不是直接根據(jù)土壤污染狀況調(diào)查。這一點(diǎn)不同于農(nóng)用地，這其中的區(qū)別也源于建設(shè)用地的調(diào)查報(bào)告需經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)組織的評(píng)審。
建設(shè)用地的土壤污染狀況風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估義務(wù)則賦予土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人，而且他們有義務(wù)將土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告報(bào)省級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門。出于和調(diào)查同樣的理由，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告需要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的評(píng)審。經(jīng)過(guò)評(píng)審的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告記載的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)的目標(biāo)和基本要求等就作為污染責(zé)任人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)的依據(jù)。
（三）風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)
建設(shè)用地的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)實(shí)行名錄制度，只有納入名錄中的地塊才需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)。農(nóng)用地實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)地塊的確定未實(shí)行名錄管理，而是通過(guò)分類加以確定，即將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類、嚴(yán)格管控類，劃為安全利用類和嚴(yán)格管控類的才有可能需要風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)。
1.建設(shè)用地的風(fēng)險(xiǎn)管控
對(duì)建設(shè)用地，污染責(zé)任人和行政機(jī)關(guān)都有風(fēng)險(xiǎn)管控義務(wù)。土壤污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)按照土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的要求，采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，并定期向地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門報(bào)告。地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門可以根據(jù)實(shí)際情況采取下列風(fēng)險(xiǎn)管控措施：（1）提出劃定隔離區(qū)域的建議，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施；（2）進(jìn)行土壤及地下水污染狀況監(jiān)測(cè)；（3）其他風(fēng)險(xiǎn)管控措施。政府采取的風(fēng)險(xiǎn)管控措施旨在運(yùn)用公權(quán)力為防治人畜進(jìn)入污染地塊遭受損害、污染責(zé)任人實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)措施提供保障，與污染責(zé)任人的旨在控制污染物的風(fēng)險(xiǎn)管控措施不在同一層面。
2.建設(shè)用地的修復(fù)
建設(shè)用地修復(fù)的責(zé)任賦予給土壤污染責(zé)任人，土壤污染責(zé)任人的責(zé)任包括：編制修復(fù)方案、將修復(fù)方案報(bào)地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案、實(shí)施修復(fù)方案。修復(fù)方案的編制自然需要遵循土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中的修復(fù)目標(biāo)、基本要求等，而且還要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。地塊的修復(fù)目標(biāo)取決于修復(fù)完成后地塊的用途，如果修復(fù)后用于原用途，可能修復(fù)成本過(guò)于高昂，在必要時(shí)可以通過(guò)規(guī)劃的調(diào)整對(duì)用途進(jìn)行適當(dāng)變更。對(duì)建設(shè)用地而言，其修復(fù)方案也不需要行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批或評(píng)審。
（四）風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)效果評(píng)估、移出名錄
風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動(dòng)完成后，土壤污染責(zé)任人應(yīng)當(dāng)另行委托有關(guān)單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控效果、修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估，并將效果評(píng)估報(bào)告報(bào)地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案。省級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同自然資源等主管部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估報(bào)告、修復(fù)效果評(píng)估報(bào)告組織評(píng)審，及時(shí)將達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)且可以安全利用的地塊移出建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄。未達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)的建設(shè)用地地塊，禁止開(kāi)工建設(shè)任何與風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。
綜上，對(duì)建設(shè)用地而言，土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估、修復(fù)效果評(píng)估都是由土地使用權(quán)人或污染責(zé)任人進(jìn)行，但行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估報(bào)告或修復(fù)效果評(píng)估報(bào)告組織評(píng)審，并根據(jù)效果評(píng)審結(jié)果，決定是否將污染地塊移出風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄。
三、個(gè)人責(zé)任主體種類
無(wú)論是總則的原則還是第四章具體條文，個(gè)人責(zé)任主體有兩類，一類是使用權(quán)人，一類是污染責(zé)任人。二者在承擔(dān)責(zé)任的順位上，第四十五條第一款規(guī)定，土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。因此，污染責(zé)任人是第一順位的責(zé)任人，土地使用權(quán)人是第二順位人。
土地使用權(quán)人的認(rèn)定較為容易，根據(jù)有關(guān)土地權(quán)利證書或者承包經(jīng)營(yíng)合同加以認(rèn)定。污染責(zé)任人的認(rèn)定相對(duì)較為困難。該法將認(rèn)定的權(quán)力賦予行政機(jī)關(guān)。認(rèn)定污染責(zé)任人是行者機(jī)關(guān)的職責(zé)，企業(yè)從設(shè)立到運(yùn)行都接受行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管，行政機(jī)關(guān)掌握大量企業(yè)的排污信息；行政機(jī)關(guān)有下屬的事業(yè)單位作為專業(yè)技術(shù)支撐力量，借助這些力量的專業(yè)優(yōu)勢(shì)認(rèn)定污染責(zé)任人更有條件。責(zé)任的認(rèn)定主體也根據(jù)土地用途加以分區(qū)。責(zé)任人不明確或者存在爭(zhēng)議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認(rèn)定；建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同自然資源主管部門認(rèn)定。目前，尚沒(méi)有出臺(tái)認(rèn)定辦法。該法第四十八條授權(quán)認(rèn)定辦法由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定。對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定不服可以提起行政訴訟，不過(guò)，法院僅僅是對(duì)認(rèn)定的合法性進(jìn)行審查，并不觸及合理性，因?yàn)閷I(yè)技術(shù)性是行政機(jī)關(guān)而非法院的優(yōu)勢(shì)所在，這也是司法權(quán)不得侵犯行政權(quán)的原則的要求。
污染責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任是基于其行為和污染后果，但土地使用權(quán)人何以也要承擔(dān)責(zé)任呢？土壤修復(fù)責(zé)任或者義務(wù)都是源于行政法，課以行政法責(zé)任或義務(wù)應(yīng)以行為人為重心，在例外情形下對(duì)非行為人課以責(zé)任或義務(wù)，此即所謂“行為責(zé)任”和“狀態(tài)責(zé)任”之分。按照狀態(tài)責(zé)任理論，在各類涉及污染防治、危害預(yù)防等領(lǐng)域，行為責(zé)任的追究不足以達(dá)成立法目的時(shí)，令對(duì)物有事實(shí)管領(lǐng)力的主體背負(fù)一定責(zé)任。這稱之為“狀態(tài)責(zé)任”。 狀態(tài)責(zé)任是一種對(duì)物責(zé)任，是一種以物為中心的責(zé)任，通常是以排除危險(xiǎn)、恢復(fù)物的安全狀態(tài)為內(nèi)容。危害由行為引起的，相對(duì)人負(fù)行為責(zé)任；危害由物（含動(dòng)物）的性質(zhì)或狀態(tài)引起的，相對(duì)人負(fù)狀態(tài)責(zé)任。狀態(tài)責(zé)任并非與危害的發(fā)生有因果關(guān)系，而是因?yàn)閷?duì)發(fā)生危害之物有事實(shí)上的管領(lǐng)力，主張以對(duì)物的所有或占有而對(duì)其事實(shí)上的管領(lǐng)力作為導(dǎo)致負(fù)有排除危險(xiǎn)義務(wù)的因素。土地使用權(quán)人自然成為排除土壤污染義務(wù)的主體，盡管其責(zé)任或義務(wù)應(yīng)當(dāng)定位為污染者責(zé)任的補(bǔ)充。與其說(shuō)是對(duì)污染者負(fù)擔(dān)原則的沖擊，毋寧說(shuō)是對(duì)該原則的補(bǔ)充。
四、有必要增加的內(nèi)容
《土壤污染防治法》在個(gè)人責(zé)任方面存在兩點(diǎn)不足，反映為兩對(duì)范疇的缺失。一是沒(méi)有規(guī)定土地使用權(quán)人和污染責(zé)任人的歸責(zé)原則以及兩類主體之間的關(guān)系，這反映為中間責(zé)任和終局責(zé)任范疇；二是沒(méi)有規(guī)定多個(gè)責(zé)任人時(shí)責(zé)任的承擔(dān)，這反映為按份責(zé)任和連帶責(zé)任范疇。
（一）中間責(zé)任和終局責(zé)任
在土地使用權(quán)人承擔(dān)責(zé)任后，是否有權(quán)向污染責(zé)任人追償，并沒(méi)有作出明確規(guī)定。依據(jù)無(wú)因管理或者不當(dāng)?shù)美恋厥褂脵?quán)人有權(quán)追償，但畢竟缺乏明確的法律依據(jù)。
這可以歸結(jié)為一對(duì)責(zé)任范疇，即中間責(zé)任和終局責(zé)任。終局責(zé)任則是責(zé)任的最后分配，中間責(zé)任乃是出于緊迫性的要求，對(duì)符合一定條件的未必承擔(dān)終局責(zé)任的主體應(yīng)暫時(shí)承擔(dān)的責(zé)任。
在終局責(zé)任上，污染者責(zé)任往往是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。這在對(duì)土壤污染防治具有專門立法的國(guó)家和地區(qū)形成通例。如韓國(guó)《土壤環(huán)境保護(hù)法》就表明對(duì)污染者適用嚴(yán)格責(zé)任。
污染場(chǎng)地權(quán)利人承擔(dān)終局責(zé)任往往以過(guò)錯(cuò)為前提。在美國(guó)，善意所有人、善意預(yù)期購(gòu)買人和符合一定條件的受到其他場(chǎng)地污染遷移所致的污染場(chǎng)地的所有者不承擔(dān)責(zé)任，但需要由被告舉證。韓國(guó)《土壤環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，擁有、占有或經(jīng)營(yíng)因土壤污染受到控制的設(shè)施的主體免于責(zé)任的條件是其無(wú)辜、無(wú)過(guò)錯(cuò)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓或接管設(shè)施前的土壤環(huán)境評(píng)估證明污染程度低于令人不安的水平。在中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，盡了善良管理義務(wù)的污染土地關(guān)系人，依法提供土壤污染評(píng)估調(diào)查及檢測(cè)資料報(bào)請(qǐng)有關(guān)主管部門備查的土地讓與人即前所有人，不必與污染行為人、潛在責(zé)任人承擔(dān)連帶責(zé)任。根據(jù)英國(guó)立法，發(fā)現(xiàn)污染者另有其人的，污染土地所有者或者占有者不承擔(dān)責(zé)任。因此，污染場(chǎng)地權(quán)利人在一定條件下免責(zé)。污染場(chǎng)地權(quán)利人的責(zé)任免除，通常由土地權(quán)利人自己舉證，這實(shí)際上屬于過(guò)錯(cuò)推定原則。
行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能徑直決定由承擔(dān)終局責(zé)任的責(zé)任主體履行責(zé)任，從而避免或者減少后續(xù)發(fā)生的責(zé)任主體之間的相互追償。但在污染責(zé)任人暫時(shí)無(wú)法認(rèn)定，而且存在土壤污染危害的緊迫性的情形下，基于及時(shí)且有效的修復(fù)污染場(chǎng)地的目的，應(yīng)當(dāng)賦予行政機(jī)關(guān)命令土地使用權(quán)人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)的責(zé)任，事后，土地使用權(quán)人有權(quán)向污染責(zé)任人追償。
在今后的配套立法或者修改中，應(yīng)該增設(shè)如下內(nèi)容：土壤污染責(zé)任人暫時(shí)無(wú)法認(rèn)定的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以決定由土地使用權(quán)人按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門的有關(guān)規(guī)定實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、修復(fù)效果評(píng)估、后期管理等活動(dòng)。土壤污染責(zé)任人被認(rèn)定后，能證明無(wú)過(guò)錯(cuò)的土地使用權(quán)人有權(quán)就實(shí)施上述活動(dòng)的費(fèi)用向土壤污染責(zé)任人追償；不能證明無(wú)過(guò)錯(cuò)的土地使用權(quán)人有權(quán)就已經(jīng)承擔(dān)的費(fèi)用中超過(guò)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任份額的部分向土壤污染責(zé)任人追償。
（二）按份責(zé)任和連帶責(zé)任
關(guān)于連帶責(zé)任，該法僅在第90條規(guī)定，受委托從事土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估、修復(fù)效果評(píng)估活動(dòng)的單位，出具虛假調(diào)查報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估報(bào)告、修復(fù)效果評(píng)估報(bào)告的單位委托人惡意串通，出具虛假報(bào)告，造成他人人身或者財(cái)產(chǎn)損害的，還應(yīng)當(dāng)與委托人承擔(dān)連帶責(zé)任。但這只是解決責(zé)任人和受托第三方之間的關(guān)系，對(duì)于有多個(gè)責(zé)任人之間的關(guān)系則沒(méi)有任何規(guī)定。是適用按份責(zé)任還是連帶責(zé)任，或者在什么情形下適用按份責(zé)任或連帶責(zé)任，有付闕如。
德國(guó)《土壤保護(hù)法》第24條第2款規(guī)定“涉及到多方義務(wù)當(dāng)事人，不論義務(wù)形式如何，當(dāng)事人有權(quán)在彼此之間索賠。沒(méi)有其他處理方案的情形下，提供賠償?shù)牧x務(wù)和程度，應(yīng)當(dāng)取決于一方或另一方造成危害或損害的程度。索賠請(qǐng)求應(yīng)在三年內(nèi)提出。主管機(jī)關(guān)自己執(zhí)行措施時(shí)，時(shí)效自開(kāi)始向義務(wù)當(dāng)事人征收費(fèi)用時(shí)起算；其他情形下，時(shí)效從義務(wù)當(dāng)事人實(shí)施完成修復(fù)且知道應(yīng)該提供賠償?shù)钠渌x務(wù)當(dāng)事人的身份時(shí)起算。索賠遵守時(shí)效，無(wú)論索賠人是否知道，措施完成后30年后時(shí)效喪失”。按照民法典規(guī)定，連帶債務(wù)人中的一人不能償還所分擔(dān)的款項(xiàng)時(shí)，其不能償還部分由其他有分擔(dān)義務(wù)的債務(wù)人負(fù)擔(dān)?？梢?jiàn)，多方責(zé)任主體對(duì)外承擔(dān)連帶責(zé)任；在多方責(zé)任主體內(nèi)部，責(zé)任份額取決于造成危害或損害程度，履行了修復(fù)責(zé)任或義務(wù)的當(dāng)事人有權(quán)向其他人索賠，實(shí)施修復(fù)的主管機(jī)關(guān)也有權(quán)向義務(wù)人索賠。土地所有人所負(fù)擔(dān)的土壤污染修復(fù)費(fèi)用，可以依據(jù)《土壤保護(hù)法》第24條第2款的規(guī)定，向污染者求償。不過(guò)，污染者有破產(chǎn)或倒閉的情形，土地所有人實(shí)際上承擔(dān)最后的責(zé)任和費(fèi)用。
根據(jù)韓國(guó)《土壤環(huán)境保護(hù)法》第10-3條，兩人以上造成土壤污染，無(wú)法確定到底是誰(shuí)造成的，每人必須對(duì)損害的補(bǔ)償和被污染的土壤的凈化承擔(dān)連帶責(zé)任。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》第31條第1款，未盡善良管理義務(wù)的污染土地關(guān)系人，需與污染行為人、潛在污染責(zé)任人負(fù)連帶責(zé)任。
綜上，在今后的配套立法或者修改中，有必要增加如下內(nèi)容：多個(gè)土壤污染責(zé)任人或土地使用權(quán)人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控或修復(fù)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任，能夠證明自己責(zé)任大小的除外。
（來(lái)源：《中國(guó)生態(tài)文明》雜志；胡靜，中國(guó)政法大學(xué)教授）
