近年來，黃河流域各省區(qū)雖在區(qū)域合作方面取得一定成效，生態(tài)保護取得積極進展，但對黃河流域整體發(fā)展的重要性認識還不夠到位，區(qū)域合作仍停留在協(xié)議層面，缺乏約束性強并行之有效的硬舉措。產(chǎn)業(yè)發(fā)展更是各自為政，競爭大于協(xié)同，沒能形成緊密銜接的發(fā)展鏈條。黃河流域是我國污染最嚴重的地區(qū)之一，霧霾天氣覆蓋范圍廣，持續(xù)時間長；2018年黃河流域Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)監(jiān)測斷面所占比例，比長江流域低21.1個百分點，比珠江流域低18.4個百分點。黃河流域內(nèi)水資源開發(fā)利用率近60%，甚至出現(xiàn)斷流現(xiàn)象，嚴重超過國際公認的利用率一般不超過40%的標準線。黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源保障形勢嚴峻，中上游地區(qū)布局了大量化工、冶金等高污染行業(yè)，對整個流域的用水安全造成威脅。
當前黃河流域仍存在生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源保障形勢嚴峻，發(fā)展質(zhì)量有待提高等。這些問題，表象在黃河，根子在流域。要破解黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的難題，必須樹立全域治理意識，堅持上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進“大治理”。
布局分散增加治理難度
黃河流域生態(tài)保護問題突出，主要在于沒能行之有效地解決行政體制的分割性與流域生態(tài)系統(tǒng)不可分割性之間的矛盾。資源與地理分布的差異使得產(chǎn)業(yè)格局不均衡集聚于流域上游，為流域生態(tài)保護和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展增加了難度。
?。ㄒ唬┤狈缧姓^(qū)的卓有成效的合作機制。黃河流域橫跨九個省區(qū)，行政區(qū)層級較多，每多一個層級，利益主體與行政掣肘就多一層。各個省區(qū)基于自身發(fā)展的基礎和利益，制定的發(fā)展任務和目標差異較大。從縱向看，監(jiān)督機制仍不健全，水利、環(huán)保、國土等條塊分割現(xiàn)象依然明顯，部門之間的關(guān)系需要進一步理順。不僅需要加強頂層設計，還需要在層層推進中細化落實。從橫向看，尚未形成統(tǒng)一聯(lián)動的體制機制，地區(qū)各自為政的現(xiàn)象比較突出，缺乏分工協(xié)作，關(guān)聯(lián)度較低。已經(jīng)存在的合作組織層級不高，協(xié)商制度不健全，目標任務不明確，操作性不強。
（二）資源與地理分布梯度差異導致產(chǎn)業(yè)向上游的不均衡集聚。我國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展進程不一、梯度差異鮮明，總體上的呈現(xiàn)是東部經(jīng)濟發(fā)達程度高于中西部，黃河流域也不例外。黃河中上游地區(qū)礦產(chǎn)資源、電力、勞動力等資源富集，比較優(yōu)勢明顯，為東部產(chǎn)業(yè)向該地區(qū)轉(zhuǎn)移奠定基礎。東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移容易帶來污染轉(zhuǎn)移。我國的地形特征是西高東低，河流發(fā)源于西部，產(chǎn)業(yè)由發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)的空間替代剛好和黃河的流向相反，由下游向上游轉(zhuǎn)移。在上游地區(qū)，尤其是在主要干支流附近布局大量工業(yè)園區(qū)，對上游生態(tài)屏障的形成和整個流域經(jīng)濟社會健康發(fā)展帶來極大影響。
加快構(gòu)建“大治理”格局
加快構(gòu)建“大治理”格局，以深化全流域合作、消除黃河流域發(fā)展內(nèi)耗，成為推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要。新時代，以“大治理”推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，需更加注重治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，強化東西軸向一體化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。具體來說，需注重以下幾個方面。
第一，注重區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展整體性戰(zhàn)略，突出自上而下的政策引領作用。黃河流域各地情況千差萬別，許多問題仍然需要地方先探路子、總結(jié)經(jīng)驗。但是，改革發(fā)展進入深水區(qū)，牽一發(fā)而動全身，共性問題逐漸增多，現(xiàn)在需要更多體現(xiàn)自上而下推進的特征，才能注重事物的關(guān)聯(lián)性和措施的耦合性，解決許多深層次、綜合性難題。通過加強頂層設計，加深對黃河流域區(qū)域戰(zhàn)略的整體性、系統(tǒng)性認識，在生態(tài)環(huán)境保護建設上樹立大局觀、長遠觀、整體觀，才能走好文明發(fā)展道路，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。缺乏整體性的戰(zhàn)略，從一隅去考慮發(fā)展問題，難免產(chǎn)生區(qū)域發(fā)展的負外部性，導致區(qū)域發(fā)展的割裂，形成各種壁壘，缺乏規(guī)模效應。通過增強整體性的考慮，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進生態(tài)文明建設，抓好政策引導、主次兼顧的問題，使流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)空間布局、產(chǎn)業(yè)鏈條、價值鏈條的分工協(xié)同，形成健康的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。
第二，注重東西聯(lián)動的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，突破原有的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)格局。20世紀末，我國相繼實施的西部大開發(fā)、中部崛起、東部率先轉(zhuǎn)型等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，更多體現(xiàn)的是縱向布局的發(fā)展戰(zhàn)略。但是這些戰(zhàn)略的推行對東西橫向差距的關(guān)注不夠，西部和東部一體聯(lián)動的特點不突出。西部環(huán)境的脆弱性、上游性特征非常明顯，自身特點非常突出，環(huán)境保護尤為重要。一旦中上游環(huán)境遭到破壞，不僅對當?shù)厣a(chǎn)和生活帶來風險，也對整個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生極大影響。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略更能體現(xiàn)中國水源由西向東流向的特點，以及上中下游地區(qū)資源、生態(tài)利益差別的現(xiàn)實，能夠串聯(lián)起我國北方東中西三大區(qū)域，改善流域的整體性保護不足、破碎化、生態(tài)系統(tǒng)退化等現(xiàn)象，遏制我國經(jīng)濟走勢“南北差距”不斷加大的勢頭，從而改善全國經(jīng)濟發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的問題。
第三，注重區(qū)域發(fā)展的主體功能區(qū)戰(zhàn)略，凸顯流域互補性內(nèi)在關(guān)系。從源頭上加強生態(tài)保護和推進高質(zhì)量發(fā)展，打破行政區(qū)劃，必須進一步完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護的基礎作用，推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在黃河流域內(nèi)精準落地。立足各類主體功能定位，把握不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境的特征及突出問題，提出有針對性的治理保護措施和重點方向，構(gòu)建差異化的考核評價體系和責任追究機制，實現(xiàn)環(huán)境管理的精細化。特別是要明晰各類功能區(qū)負面清單和管控措施，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局均衡。黃河流域上游應重點加強水土流失防治和天然植被保護，發(fā)揮對中下游地區(qū)生態(tài)安全的保障作用。在以提供工業(yè)品和服務產(chǎn)品為主體功能的城市化地區(qū)、以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的農(nóng)業(yè)地區(qū)及以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的生態(tài)地區(qū)之間，建立利益補償機制，增強流域內(nèi)不同區(qū)域之間的互補性與依賴性關(guān)系。
第四，注重融合一體的城市群戰(zhàn)略，促進區(qū)域內(nèi)分工合作。城市群是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐和戰(zhàn)略載體，其本質(zhì)是分工與合作，優(yōu)勢在整體特性。城市群的人口集聚與經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和創(chuàng)新密切相關(guān)，是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有效機制。黃河流域發(fā)展質(zhì)量整體不如長三角和珠三角的一個主要原因在于區(qū)域內(nèi)城市群發(fā)展質(zhì)量不高，缺乏引領區(qū)域發(fā)展、參與全球競爭和分工的巨型城市區(qū)域。目前，黃河流域城市群核心的都市圈仍未形成，帶動輻射作用不夠明顯，突破行政管轄的邊界能力仍有待進一步提高。通過加快域內(nèi)大型城市群建設，特別是跨省域城市群的建設，推動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，錯位發(fā)展，促進流域內(nèi)要素集聚以及高水平的專業(yè)化分工。
黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展作為國家重大戰(zhàn)略，充分顯示了黃河流域在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面的重要地位，整個流域發(fā)展機遇前所未有。黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，推進生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展有局部特征，但更多的應是把握區(qū)域的整體特征,亟須把全流域生態(tài)、經(jīng)濟一體化建設作為重要的戰(zhàn)略支撐，開創(chuàng)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的新局面。
?。ㄗ髡邌挝唬荷綎|社會科學院政策研究室）
