要點提讀
◎公益訴訟檢察參與中央環(huán)保督察整改,是檢察機關落實習近平生態(tài)文明思想,助推污染防治向更深問題層次、更廣領域、更高要求發(fā)展的務實舉措。檢察人員要強化政治自覺、法治自覺、檢察自覺,準確把握公益訴訟檢察職能定位,助推解決生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題,增強人民群眾獲得感、幸福感。
◎實踐中,一些案件還存在銜接協(xié)同不夠、重點把握不準、辦案節(jié)奏偏慢等問題,制約實際效果。檢察機關要堅持問題導向、因案施策,以高質量公益訴訟辦案助推中央環(huán)保督察反饋問題全面整改、徹底整改。
生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。黨的十八大以來,黨和國家推動污染防治的措施之實、力度之大、成效之顯著前所未有。其中,中央環(huán)保督察是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大改革部署,成為推動落實生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責”“一崗雙責”的硬招、實招。做實督察整改工作,是檢驗中央環(huán)保督察工作成效的關鍵環(huán)節(jié)。公益訴訟檢察作為環(huán)境保護治理體系中一支新生的重要力量,應當積極主動發(fā)揮監(jiān)督支持補位作用,為黨中央決策部署落地生根見效提供有力法治保障。
一、把準工作定位,壓實助推中央環(huán)保督察整改的檢察責任
今年1月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護督察整改工作辦法》,為規(guī)范和加強中央環(huán)保督察整改工作,推動形成發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的督察閉環(huán)管理機制提供了制度保障。該辦法的第二章“職責分工”部分,明確規(guī)定了檢察機關在督察整改中依法開展公益訴訟的職責。實際上,自第二輪中央生態(tài)環(huán)保督察以來,中央環(huán)保督察辦公室向最高檢移送案件材料已經成為常態(tài)化工作機制,充分體現(xiàn)了對公益訴訟檢察助推督察整改作用的認同。
公益訴訟檢察參與中央環(huán)保督察整改,是檢察機關落實習近平生態(tài)文明思想,助推污染防治向更深問題層次、更廣領域、更高要求發(fā)展的務實舉措。檢察人員要強化政治自覺、法治自覺、檢察自覺,準確把握公益訴訟檢察職能定位,助推解決生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題,增強人民群眾獲得感、幸福感。一是監(jiān)督作用。檢察機關要通過行政公益訴訟督促負有監(jiān)管職責的行政機關依法履職,推動涉案問題整改。對符合生態(tài)損害賠償索賠條件的,檢察機關督促提醒賠償權利人及其指定的部門、機構及時啟動磋商程序或起訴。總體上,地方黨委政府對督察整改責任都壓得很實,檢察機關應審慎把握行政公益訴訟立案條件,對行政機關已經或正在履行職責的,一般不再進行行政公益訴訟立案。二是支持作用。對涉及部門多、原因復雜、治理難度大的問題,檢察機關要立足行政公益訴訟,用法律明確相關行政機關職責和要求,落實好各自整改責任。有關部門、機構啟動生態(tài)損害賠償磋商程序或訴訟的,檢察機關可以根據(jù)情況,采取協(xié)助調查取證、提供法律咨詢、提交支持起訴意見書、派員出席法庭等方式給予支持。三是補位作用。檢察機關要嚴格落實“誰污染、誰治理”“誰破壞、誰修復”要求,針對行政機關履職后難以達到恢復公益效果的案件,依法提起民事公益訴訟,追究違法主體生態(tài)損害責任。
二、堅持因案施策,提高中央環(huán)保督察公益訴訟案件質效
最高檢對中央環(huán)保督察整改工作高度重視,要求最高檢第八檢察廳加強銜接配合,抓好案件線索交辦督辦工作;制定《中央生態(tài)環(huán)境保護督察公益訴訟案件線索交辦督辦工作辦法》(以下簡稱《交辦督辦工作辦法》),對相關案件線索辦理重點、方向、程序作出規(guī)定;多次召開視頻督導推進會,統(tǒng)籌調度各地辦案工作。地方檢察機關積極主動擔當,扎實推進案件辦理,做到一案一登記、一案一跟進,確保件件有著落、見實效。實踐中,一些案件還存在銜接協(xié)同不夠、重點把握不準、辦案節(jié)奏偏慢等問題,影響了辦案效果。檢察機關要堅持問題導向、因案施策,以高質量公益訴訟檢察助推中央環(huán)保督察反饋問題全面整改、徹底整改。
一是聚焦辦案重點。鑒于中央環(huán)保督察所涉案件線索相關違法情況都是依法核實過的,基本符合公益訴訟立案條件,檢察機關應該把辦案重點聚焦在跨區(qū)劃協(xié)調難度大、多部門監(jiān)管職責交叉、存在阻力或障礙,以及有關部門對相關問題不夠重視,導致整改進度滯后、逾期未整改的問題。對于行政監(jiān)管部門積極推動整改,相關違法主體主動擔責、修復補償生態(tài)的,檢察機關不宜進行公益訴訟立案,要防止“蹭流量”“搭便車”等現(xiàn)象發(fā)生。檢察機關要注重發(fā)揮民事公益訴訟的獨特作用,對違法主體系當?shù)赜杏绊懥Φ拇笮推髽I(yè)的,一般優(yōu)先通過民事公益訴訟推動修復受損公益。此外,有的生態(tài)環(huán)境問題是由于排污管道、污水處理設施等基礎建設不完善導致的,公益訴訟也應當慎重介入。
二是規(guī)范辦案程序。《交辦督辦工作辦法》對環(huán)保督察公益訴訟案件線索辦理程序作出了詳細規(guī)定,要在抓落實上下功夫。比如,各省級檢察院收到中央環(huán)保督察案件線索后應當及時審查,對轄區(qū)內重大復雜或涉及兩個以上地市級行政區(qū)劃的,可以自行直接立案;對屬于下級檢察院管轄的,應當自收到線索之日起七日內交辦下級檢察院。承辦檢察院經審查核實,認為案件線索不符合立案條件的,應及時層報最高檢備案;辦案過程中,擬中止審查或結案處理的,嚴格按照《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》有關規(guī)定辦理。省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府是中央生態(tài)環(huán)境保護督察整改的責任主體。各省級檢察院也應承擔統(tǒng)籌協(xié)調和審核把關作用,對承辦檢察院層報最高檢的案件材料全面審查,并提出明確處理意見。
三是加快辦案節(jié)奏。公共利益的保護不僅需要實現(xiàn)而且要及時,特別是生態(tài)環(huán)境領域正在持續(xù)狀態(tài)中的重大公益損害,如地下水污染、生態(tài)公益林毀損等,如果不能得到及時修復,將直接影響百姓日常生活,并且可能造成更大的公益損害后果。因此,要增強對生態(tài)環(huán)境領域公益保護及時性的思想認識,迅速研判、迅速調查、迅速溝通、迅速推動修復,杜絕久研不立、久立不決的情況發(fā)生。
四是突出辦案實效。檢察機關要靈活運用行政和民事公益訴訟監(jiān)督方式,打好組合拳,最大限度推動公益損害問題解決;嚴格把握修復標準,注重研判行政處罰、鑒定評估結論以及賠償修復方案是否能夠完全修復受損公益,避免“以罰代結”“紙面修復”等情況。檢察機關不能看到行政機關履行了監(jiān)管職責就“鳴金收兵”,要對重停止侵害、輕追究公益損害賠償和修復責任的問題,敢于提起民事公益訴訟;要結合中央環(huán)保督察案件線索辦理,主動排查轄區(qū)內其他地方是否存在同類問題,以點帶面推動問題解決,擴大辦案成效;要注重訴源治理,針對辦案中發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)性、區(qū)域性、行業(yè)性問題,著眼深層次原因提出社會治理類檢察建議。
五是創(chuàng)新辦案機制。檢察機關要發(fā)揮基層首創(chuàng)精神,探索創(chuàng)新公益訴訟檢察辦案方法和參與督察整改工作機制,用實踐推動完善公益訴訟檢察理論和制度。比如,江西等14個省級檢察院單獨或聯(lián)合其他部門出臺公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接機制,促進發(fā)揮各自職能最大效果。北京市檢察院先后制定了非法采礦、大氣污染、土壤污染等領域公益訴訟辦案指引。
三、強化系統(tǒng)思維,凝聚中央環(huán)保督察整改協(xié)同共進合力
生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng),應從系統(tǒng)工程和全局角度尋求治理之道。中央環(huán)保督察整改也是如此,需要各方統(tǒng)籌兼顧、整體施策、協(xié)調聯(lián)動。
一是強化上下聯(lián)動。上級檢察院應當加強對環(huán)保督察公益訴訟案件辦理工作的統(tǒng)籌指揮,通過掛牌督辦、個案指導、專項督查、定期通報等方式,加強督促指導、問責問效,推動形成上下聯(lián)動、指揮有力、協(xié)作順暢的一體化辦案格局。針對社會影響重大、被監(jiān)督對象層級高或者具有跨區(qū)劃特點的重大疑難復雜案件線索,可以采取省級檢察院自辦、領辦等方式推進辦理。上級檢察院交辦、督辦相關案件線索后,應當定期聽取下級檢察院辦案進展情況匯報,及時幫助解決實際困難,對于確有阻力障礙、辦理進度嚴重滯后的依法提級辦理或指定跨行政區(qū)劃管轄。
二是強化內外協(xié)同。檢察機關無論是督促行政機關依法履職還是提起民事公益訴訟或支持生態(tài)損害賠償磋商,都是為了修復受損的生態(tài)環(huán)境,這與督察整改各責任主體的目標是一致的。檢察機關應主動向同級黨委、政府匯報溝通參與環(huán)保督察整改工作情況及最高檢部署要求,爭取理解支持。上下級檢察院要共同做好與地方黨委政府的溝通協(xié)調工作,減少辦案阻力和困難;要加強與自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門的溝通協(xié)作,以聯(lián)席會議、情況通報、線索移送、聯(lián)合督察等機制為抓手,形成環(huán)保督察整改合力;要深入踐行雙贏多贏共贏理念,靈活運用磋商、公開聽證等方式,督促行政機關主動履職整改;要充分尊重行政機關保護、監(jiān)管公益的法定職責,做到“不越位、不缺位、不混同”。
三是強化科技運用。中央環(huán)保督察通報的典型案例,普遍具有環(huán)境損害問題突出、涉及范圍廣、情況復雜等特點。相關公益訴訟案件的違法事實查明、因果關系判斷、公益損害結果量化認定等難度很高,離不開科學技術的支撐。因此,檢察機關要強化借助現(xiàn)代科技辦案的意識,引入檢察技術人員參加辦案組,積極運用衛(wèi)星遙感、無人機航拍、快速檢測設備、鑒定評估等方式,破解公益訴訟調查取證難問題。針對環(huán)境損害司法鑒定難、周期長、費用高等問題,靈活采用專家意見等替代方式,確保辦案質效。
(作者為最高人民檢察院第八檢察廳主辦檢察官? 易小斌)
