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黃河保護法,如何保護母親河?

來源:中國環(huán)境網(wǎng) 時間:2022-11-04 11:12:09

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繼《長江保護法》實施之后,中華民族的母親河黃河,有了第一部法律——《黃河保護法》,也是我國第二部流域法律。十三屆全國人大常委會第三十七次會議10月30日表決通過《黃河保護法》。這部法律將從2023年4月1日起施行。


這部法律的制定實施,為在法治軌道上推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。


一部基礎(chǔ)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性黃河保護專門法


由于受歷史、地理和氣候等因素的影響,黃河流域保護和治理任務(wù)一直非常重。為解決黃河流域面臨的水資源緊缺、生態(tài)脆弱、洪水威脅、水土流失、泥沙淤積、局地生態(tài)退化、高質(zhì)量發(fā)展不充分、民生發(fā)展不足等突出問題,我國先后出臺了《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等政策文件,提出了將黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的時代要求。在全面依法治國和重大改革于法有據(jù)的前提下,依法治河是必然選擇。


“《黃河保護法》作為黃河流域的基礎(chǔ)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的專門法律,能夠結(jié)合黃河流域的特殊問題制定具有針對性的規(guī)定,在生態(tài)保護與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治等方面建立黃河流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)范,為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護提供全方位的法律保障?!蔽錆h大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶說。


“《黃河保護法》是習(xí)近平生態(tài)文明思想的法律表達,是我國環(huán)境立法專門化、體系化的最新、最高成就,屬于第三代環(huán)境法中的杰出代表?!饵S河保護法》站在“三生共贏”(生產(chǎn)發(fā)達、生活美好、生態(tài)平衡)的高度,以水為核心、河為紐帶、流域為格局,以高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平保護為目標(biāo),緊扣黃河的特點和當(dāng)前的國情,在借鑒《長江保護法》的基礎(chǔ)上,對水生態(tài)保護修復(fù)、水資源保護節(jié)約、水災(zāi)害防御調(diào)控、水環(huán)境污染防治、流域高質(zhì)量發(fā)展、文化保護傳承弘揚等問題做了全面系統(tǒng)的規(guī)定,在中國環(huán)境立法史上具有里程碑式的偉大意義,也為全球流域生態(tài)文明立法做出了中國貢獻?!北本┝謽I(yè)大學(xué)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展研究院研究員楊朝霞說。


“該法確立了黃河流域生態(tài)保護的專門法、系統(tǒng)法、綜合法:一是專門法是指使黃河保護有了針對自己重點問題、契合自己環(huán)境特性、符合自己實踐需求的特別立法;二是系統(tǒng)法是指把原本散見于不同法律法規(guī)的黃河保護、發(fā)展相關(guān)制度舉措納入統(tǒng)一框架,進行統(tǒng)籌安排,形成制度合力;三是綜合法是指融污染防治、資源利用、生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、文化保護等不同領(lǐng)域法律規(guī)則于一爐,真正實現(xiàn)綜合治理,協(xié)調(diào)發(fā)展?!北本┐髮W(xué)法學(xué)院研究員鞏固說。


建立生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制


“《黃河保護法》最大創(chuàng)新在于建立‘黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制’,對黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)工作進行全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審查審議,協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門事項,督促檢查工作落實情況,從而有效破解管理‘碎片化’‘執(zhí)行難’等傳統(tǒng)痼疾,實現(xiàn)科學(xué)決策、整體保護?!膘柟探榻B道,務(wù)實管用的舉措很多。如:“省際河湖長聯(lián)席會議制度”易于操作、現(xiàn)實可行,有利于不同省份之間協(xié)調(diào)分工、交流溝通,真正實現(xiàn)統(tǒng)一保護。水資源剛性約束制度把水資源作為確定城市、土地、人口、生產(chǎn)以及國土開發(fā)、城市布局的基礎(chǔ),確保人類活動在水資源承載能力范圍內(nèi)。要求黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌相關(guān)部門、政府健全相關(guān)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系,完善生態(tài)環(huán)境風(fēng)險報告和預(yù)警機制,有利于徹底摸清黃河“家底”,及時發(fā)現(xiàn)情況、問題。


“《黃河保護法》建立了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制,為強化流域管理提供了機制保障,有利于貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度的原則,建立黃河流域上下游跨地區(qū)、跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的協(xié)調(diào)機制。”秦天寶說。《黃河保護法》明確,黃河流域管理機構(gòu)作為為黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作提供支撐保障的機構(gòu),建立水資源、水沙、防洪防凌綜合調(diào)度體系;制定和調(diào)整黃河水量分配方案和跨省支流分配方案;組織實施黃河干支流水庫群統(tǒng)一調(diào)度;編制水沙調(diào)控方案;審批黃河干流、以及跨省重要支流制定和短限額以上的取水申請;編制黃河干流和重要支流、重要水工程的洪水調(diào)度方案等,相關(guān)職責(zé)集中于黃河流域全域和跨區(qū)域的重大事項,旨在發(fā)揮水資源綜合效益、統(tǒng)一管理尺度。法律還規(guī)定,國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)依法開展流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理相關(guān)工作。


“不謀全局者,不足謀一域。相比于長江保護法,《黃河保護法》對統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制規(guī)定得更為詳細,共有9處出現(xiàn)了‘協(xié)調(diào)機制’。前后共用7個條文分別對流域協(xié)調(diào)機制的主要職能、職責(zé)分工、信息共享機制、地方協(xié)作機制、專家咨詢委員會等問題做出了系統(tǒng)規(guī)定。例如,第12條規(guī)定:黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門和黃河流域省級人民政府,在已經(jīng)建立的臺站和監(jiān)測項目基礎(chǔ)上,健全黃河流域生態(tài)環(huán)境、自然資源、水文、泥沙、荒漠化和沙化、水土保持、自然災(zāi)害、氣象等監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系?!睏畛颊f。


針對上中下游各自問題作出統(tǒng)一且有針對性規(guī)定


黃河不同河段關(guān)注問題不同,上游是水源涵養(yǎng)、中游是水土流失、下游是水量不足。問題不同,對策不同?!饵S河保護法》采取一般規(guī)定和特殊措施相結(jié)合的方式,先規(guī)定黃河流域?qū)崿F(xiàn)綠色發(fā)展的原則、目標(biāo)、政府職能和要求,再結(jié)合黃河流域上中下游的發(fā)展特點,制定針對性措施。


秦天寶分析說,首先,《黃河保護法》從觀念上明確生態(tài)保護和綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系,以生態(tài)保護為前提優(yōu)化調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟和生產(chǎn)力布局。其次,在城市發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中,明確政府引導(dǎo)建設(shè)節(jié)水型城市、海綿城市建設(shè)、生態(tài)宜居鄉(xiāng)村,推動企業(yè)清潔化改造、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)等作用,與“推進碳達峰碳中和工作”的宏觀目標(biāo)緊密結(jié)合,以確保與生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng),助推黃河流域經(jīng)濟穩(wěn)步、綠色增長。最后,考慮到黃河上中游地區(qū)以能源、化工、原材料加工和牧業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo),煤化工、焦化、有色金屬冶煉、鋼鐵等“兩高一資”企業(yè)沿黃河干支流集中的突出問題,雙管齊下,不僅嚴格限制布局高耗水、高污染或者高耗能項目和新建各類開發(fā)區(qū)等行為,而且要求煤炭、火電、鋼鐵、焦化、化工、有色金屬等行業(yè)開展清潔生產(chǎn),依法實施強制性清潔生產(chǎn)審核。


實現(xiàn)生態(tài)空間布局有序化、合理化


“國土空間利用格局優(yōu)化的理念是黨的十八大開始樹立起來的。空間的有序化,即生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的均衡,是生態(tài)文明建設(shè)的重要手段,也是一個最基礎(chǔ)的手段,只有空間規(guī)劃好了,才能搞好宏觀布局,保護好足夠的生態(tài)空間,以滿足人民群眾對良好生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的需要。《黃河保護法》第22條等條文對國土空間規(guī)劃做了系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)定,這是值得高度肯定的?!睏畛颊f。


《黃河保護法》規(guī)定,國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃的編制以及重大產(chǎn)業(yè)政策的制定,應(yīng)當(dāng)與黃河流域水資源條件和防洪要求相適應(yīng),并進行科學(xué)論證;國家對黃河流域國土空間嚴格實行用途管制,制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準入清單,報國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案后實施;禁止擅自占用耕地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè),嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。


“其中,特別規(guī)定黃河流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)嚴格控制黃河流域以人工湖、人工濕地等形式新建人造水景觀,黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門加強監(jiān)督管理,傳達出國家堅決遏制‘重環(huán)境,輕生態(tài)’大搞‘造湖大躍進’,嚴禁脫離實際建設(shè)人工湖、人造水景觀的決心?!睏畛颊f。


樹立“量水而行、節(jié)水為重”基本原則


“《黃河保護法》樹立‘量水而行、節(jié)水為重’的基本原則,堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的思路,實行水資源剛性約束制度、強制性用水定額管理制度、高耗水產(chǎn)業(yè)準入負面清單和淘汰類高耗水產(chǎn)業(yè)目錄制度、取水許可限批制度等,不僅對用水總量、用水效率等予以明確要求,而且堅決抑制不合理用水需求,大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)。”秦天寶說。


“《黃河保護法》一重大特色問題在于缺水嚴重、水資源緊張,法律對此專設(shè)‘水資源節(jié)約集約利用’一章,作出系統(tǒng)安排,并實行水資源剛性約束制度?!膘柟陶f。


“水是一個剛性的約束,經(jīng)濟發(fā)展要與自然資源的稟賦、生態(tài)的閾值相適應(yīng),任何一個地方的發(fā)展速度、發(fā)展強度、發(fā)展模式以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),都要與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境狀況和自然資源稟賦保持一致,《黃河保護法》規(guī)定‘量水而行’的基本原則,我覺得這是本法的一大亮點?!睏畛颊f。


重視民生保障和市場化方法的運用


“建設(shè)生態(tài)文明要走生產(chǎn)發(fā)達、生活美好、生態(tài)平衡‘三生共贏’的文明發(fā)展道路,切忌顧此失彼、本末倒置。生活美好首先要關(guān)注基本的民生問題。對此,黃河保護法不僅專門規(guī)定了高質(zhì)量發(fā)展的問題,還對人們的民生保障等生活問題給予了特別的關(guān)注?!睏畛颊f。


《黃河保護法》規(guī)定,國家實行黃河流域重點水域禁漁期制度,黃河流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定做好禁漁期漁民的生活保障工作;黃河流域水資源利用,應(yīng)當(dāng)堅持節(jié)水優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、集約使用、精打細算,優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水,保障基本生態(tài)用水,統(tǒng)籌生產(chǎn)用水;除生活用水等民生保障用水外,黃河流域水資源超載地區(qū)不得新增取水許可,水資源臨界超載地區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴格限制新增取水許可。


楊朝霞補充道:“科技驅(qū)動、政府管理、市場調(diào)節(jié)和社會參與是建設(shè)生態(tài)文明主要的動力機制。該法不僅重視政府規(guī)制行政命令的方法,還注重市場化方法的運用,尤其是階梯水價,讓老百姓參與其中。因為,美麗中國建設(shè)需要每個中國人的自覺行動?!薄饵S河保護法》規(guī)定,國家在黃河流域建立促進節(jié)約用水的水價體系,城鎮(zhèn)居民生活用水和具備條件的農(nóng)村居民生活用水實行階梯水價。


設(shè)立專章傳承弘揚黃河文化


黃河歷史文化悠久,文化保護與傳承相關(guān)問題迫切,《黃河保護法》不僅將保護傳承黃河文化作為立法目的之一,而且設(shè)置專章規(guī)定了實施方式,標(biāo)志著黃河流域在生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展和社會治理方面的重要作用,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌三者之間的關(guān)系,從而推動黃河文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。


秦天寶說,“保護傳承弘揚黃河文化極大地推動了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展,為了謀求與農(nóng)業(yè)、水利、制造業(yè)、交通運輸業(yè)、服務(wù)業(yè)等深度融合,需要科學(xué)合理統(tǒng)籌黃河文化、流域水景觀和水工程等資源,建設(shè)黃河文化旅游帶,但需要以符合黃河防洪和河道、湖泊管理要求,避免破壞生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)為原則,對黃河流域旅游活動以及相關(guān)設(shè)施建設(shè)進行評估和許可,在符合黃河流域生態(tài)環(huán)境保護要求的前提下開展活動?!?/p>


“‘黃河文化保護傳承弘揚’章為文旅部門和地方政府設(shè)定諸多任務(wù),如編制規(guī)劃、推動文化體系建設(shè),開展歷史研究,建立文化資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,加強文化遺產(chǎn)保護,建設(shè)教育基地、文化公園,購買公共文化服務(wù),開展文化旅游,鼓勵文藝創(chuàng)作等。相關(guān)活動、項目在具體開展時均應(yīng)當(dāng)注重挖掘和發(fā)揚與保障黃河安瀾、促進高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容,為后兩者的實現(xiàn)提供精神動力和智力支持?!膘柟陶f。


“黃河文化是中華民族的根和魂。黃河流域孕育了裴李崗文化、大地灣文化、仰韶文化、齊家文化、龍山文化、大汶口文化、二里頭文化等傳統(tǒng)文化以及河湟文化、關(guān)中文化、河洛文化、齊魯文化等地域文化,保護、傳承和弘揚黃河文化,延續(xù)中華民族的文脈,是增強中華民族的文化認同和文化自信的重要根基?!饵S河保護法》在第八章用9個條文,對黃河流域文化保護傳承弘揚規(guī)劃的編制、文化遺產(chǎn)保護、文化公園建設(shè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文藝作品創(chuàng)作、文化宣傳和國際傳播等問題做了系統(tǒng)規(guī)定,這可以說是本法的又一亮點,值得點贊?!睏畛颊f。


既有“禁止性”規(guī)定又有避免“一刀切”的原則性規(guī)定


秦天寶說,《黃河保護法》也規(guī)定了一系列禁止性措施便于實踐操作,如禁止在黃河干支流岸線管控范圍內(nèi)新建、擴建化工園區(qū)和化工項目;禁止在黃河流域水土流失嚴重、生態(tài)脆弱區(qū)域開展可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動;禁止侵占刁口河等黃河備用入海流路;禁止在黃河流域開放水域養(yǎng)殖、投放外來物種和其他非本地物種種質(zhì)資源等。


在制定“禁止性”規(guī)定的同時,《黃河保護法》還有例外條款、原則性規(guī)定,為地方立法留有空間,方便地方根據(jù)實際情況,制定嚴于國家標(biāo)準的規(guī)定,避免出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。


《黃河保護法》規(guī)定,禁止在黃河干流岸線和重要支流岸線的管控范圍內(nèi)新建、改建、擴建尾礦庫;但是以提升安全水平、生態(tài)環(huán)境保護水平為目的的改建除外。干支流目錄、岸線管控范圍由國務(wù)院水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境主管部門按照職責(zé)分工,會同黃河流域省級人民政府確定并公布。


“禁止在黃河干支流岸線管控范圍內(nèi)新建、擴建化工園區(qū)和化工項目,岸線管控范圍的問題,沒有‘一刀切’的規(guī)定一公里或三公里,而是授權(quán)水利部、生態(tài)環(huán)境部等部委會同省級人民政府確定,更為科學(xué)?!睏畛颊f。


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