黃河是中華民族的母親河，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。近日，《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）經(jīng)第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議審議通過，自2023年4月1日起施行?！饵S河保護法》的正式頒布，成為國家大力推進區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展、保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大戰(zhàn)略實施的有力保障，是中國大江大河立法和區(qū)域保護立法的又一重大標志性事件。筆者前期參與了《黃河保護法》相關部分的研究起草工作，在這一法律正式頒布之際，就重點內(nèi)容進行解讀。
實施《黃河保護法》是破解流域保護與發(fā)展難題的重大實踐
在2019年召開的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，習近平總書記對黃河流域加強生態(tài)保護治理、促進全流域高質(zhì)量發(fā)展提出了明確要求，擘畫了新時期黃河流域發(fā)展的總體藍圖：按照綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，著力加強生態(tài)保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。
但傳統(tǒng)粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式讓黃河不堪重負，黃河沿線省份，特別是上中游地區(qū)，煤炭、有色等高資源消耗、高污染排放的產(chǎn)業(yè)布局較多，對水資源需求較大的農(nóng)業(yè)、工業(yè)門類仍占主導。水資源過度開發(fā)，特別是在水資源嚴重緊缺情況下，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護“爭水”現(xiàn)象十分突出，生態(tài)用水被大量擠占，資源環(huán)境已嚴重超載。如不能根本轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和強化生態(tài)保護修復，黃河流域?qū)⒚媾R整體性、系統(tǒng)性生態(tài)退化的風險。
我國經(jīng)濟已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的關鍵窗口期，需要加快建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。黃河流域作為我國重要的經(jīng)濟發(fā)展帶，更要從發(fā)展動能、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上加快轉(zhuǎn)變，成為引領中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎，成為新時代堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的生態(tài)文明示范帶。
在大力推進生態(tài)文明建設的新的歷史階段，制定和實施《黃河保護法》，對于加強黃河流域生態(tài)環(huán)境保護，保障黃河安瀾，推進水資源節(jié)約集約利用，推動高質(zhì)量發(fā)展，保護傳承弘揚黃河文化，實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，具有重大現(xiàn)實意義。針對當前黃河流域面臨的生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源緊缺、發(fā)展質(zhì)量不高等問題，通過立法固化生態(tài)環(huán)境保護與綠色發(fā)展國家意志，成為從根本上解決黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展問題的必然之舉。
綠色始終是貫穿《黃河保護法》的鮮明底色
在立法思想上，《黃河保護法》以習近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領，全面落實習近平總書記關于黃河的系列重要講話精神，以維護黃河生態(tài)安全、維持黃河健康生命為目標，立足全流域整體和長遠利益，正確處理開發(fā)和保護的關系，優(yōu)先推進休養(yǎng)生息、讓母親河永葆生機?？倓t部分明確提出，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展要落實“重在保護、要在治理”的要求，加強污染防治，貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展等原則。
從現(xiàn)實情況看，目前黃河流域煤炭、有色等對生態(tài)環(huán)境壓力較大的行業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多，水資源過度開發(fā)利用，局部生態(tài)退化和環(huán)境污染交織，流域生態(tài)系統(tǒng)所提供的資源環(huán)境支撐已不堪重負，一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的制約瓶頸。在這種情況下，必須將綠色發(fā)展作為推動生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的關鍵主線，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，構(gòu)建綠色低碳循環(huán)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，從源頭上緩解污染排放和生態(tài)破壞壓力。
為此，《黃河保護法》明確，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，以生態(tài)保護為前提優(yōu)化調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟和生產(chǎn)力布局，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局應當與流域生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境承載能力相適應。嚴格限制在黃河流域布局高耗水、高污染或者高耗能項目。黃河流域煤炭、火電、鋼鐵、焦化、化工、有色金屬等行業(yè)應當開展清潔生產(chǎn)，依法實施強制性清潔生產(chǎn)審核。推廣應用工業(yè)節(jié)能、資源綜合利用等先進適用技術(shù)裝備，完善綠色制造體系。因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和清潔低碳能源，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)等優(yōu)化調(diào)整，推進碳達峰碳中和。為加快推進沿黃省份鄉(xiāng)村生態(tài)振興，明確應科學規(guī)劃鄉(xiāng)村布局，統(tǒng)籌生態(tài)保護與鄉(xiāng)村發(fā)展，鼓勵使用綠色低碳能源，塑造鄉(xiāng)村風貌，建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。加強農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品使用總量控制，推廣病蟲害綠色防控等先進適用技術(shù)，實施灌區(qū)農(nóng)田退水循環(huán)利用，加強對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預警。
在持續(xù)改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面，《黃河保護法》明確，堅持山水林田湖草沙一體化保護與修復，實行自然恢復為主、自然恢復與人工修復相結(jié)合的系統(tǒng)治理。組織實施重大生態(tài)修復工程，加強黃河流域重要生態(tài)功能區(qū)域天然林、濕地、草原保護與修復和水土流失防治。對黃河流域水環(huán)境質(zhì)量標準制訂、重點水污染物排放總量控制指標核算、重要排污口設置，以及土壤和地下水、固體廢物污染防治等明確了具體要求，構(gòu)建全流域環(huán)境準入、隱患排查、風險管控綜合體系，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)。
在綠色科技創(chuàng)新方面，鼓勵支持開展黃河流域生態(tài)保護與修復、水資源節(jié)約集約利用、水沙運動與調(diào)控、防沙治沙、泥沙綜合利用、河流動力與河床演變、水土保持、水文、氣候、污染防治等方面的重大科技問題研究。加強協(xié)同創(chuàng)新，推動關鍵性技術(shù)研究，推廣應用先進適用技術(shù)，提升科技創(chuàng)新支撐能力，以綠色科技賦能流域綠色高質(zhì)量發(fā)展。
嚴守水資源剛性約束是實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的生命線
水資源是影響黃河流域保護和發(fā)展的最大制約。黃河流域資源性缺水，天然具有人河爭水、人河爭地問題，而且十分突出。水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全問題相互交錯，嚴重影響了沿黃地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。為此，《黃河保護法》明確，強化生態(tài)環(huán)境、水資源等約束和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控，嚴格控制黃河流域上中游地區(qū)新建各類開發(fā)區(qū)，推進節(jié)水型城市、海綿城市建設，提升城市綜合承載能力和公共服務能力。流域工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林草業(yè)、能源、交通運輸、旅游、自然資源開發(fā)等專項規(guī)劃和開發(fā)區(qū)、新區(qū)規(guī)劃等，涉及水資源開發(fā)利用的，要進行規(guī)劃水資源論證，充分體現(xiàn)了嚴守水資源剛性約束的底線思維。
黃河流域水資源利用堅持節(jié)水優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、集約使用、精打細算，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，保障基本生態(tài)用水，統(tǒng)籌生產(chǎn)用水，推進污水資源化利用。國家對黃河水量實行統(tǒng)一配置，對流域水資源實行統(tǒng)一調(diào)度，在黃河流域?qū)嵭袕娭菩杂盟~管理、高耗水產(chǎn)業(yè)準入負面清單和淘汰類高耗水產(chǎn)業(yè)目錄制度，實施流域不同地區(qū)差異化水資源管理，防止水資源超載。在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)水方面，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，選育推廣低耗水、高耐旱農(nóng)作物，工業(yè)企業(yè)優(yōu)先使用國家鼓勵的節(jié)水工藝、技術(shù)和裝備。
為滿足流域生態(tài)系統(tǒng)保育用水需求，對河湖生態(tài)流量和生態(tài)水位進行了明確規(guī)定，在科學論證前提下，確定黃河干流、重要支流控制斷面生態(tài)流量和重要湖泊生態(tài)水位的管控指標，并編制和實施保障方案。黃河干流、重要支流水工程要將生態(tài)用水調(diào)度納入日常運行調(diào)度規(guī)程。綜合考慮黃河流域水資源條件、經(jīng)濟社會發(fā)展需要和生態(tài)環(huán)境保護要求，科學論證規(guī)劃和建設跨流域調(diào)水和重大水源工程，優(yōu)化水資源配置，提高水資源承載能力。
系統(tǒng)施治，整體推進，確保形成各方最大合力
黃河流域涉及9個省份，上下游、左右岸、干支流協(xié)調(diào)工作量大，長期缺少統(tǒng)一的全流域管理協(xié)調(diào)機制，容易導致各自為政、分割治理的問題。為此，《黃河保護法》明確，國家建立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，全面指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項。相關地方在地方性法規(guī)規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面加強協(xié)作。統(tǒng)一建設黃河流域生態(tài)環(huán)境、自然資源、水文、泥沙、荒漠化和沙化、水土保持、自然災害、氣象等監(jiān)測網(wǎng)絡體系，建立健全流域信息共享系統(tǒng)。
統(tǒng)籌黃河流域保護與發(fā)展，規(guī)劃是龍頭?！饵S河保護法》明確，國家建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的黃河流域規(guī)劃體系。編制黃河流域國土空間規(guī)劃，科學有序統(tǒng)籌安排黃河流域農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局。嚴格實行國土空間用途管制，按照生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的要求，制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準入清單。
為加強黃河流域上下游、左右岸、干支流系統(tǒng)保護，加快建立健全黃河流域生態(tài)保護補償制度。國家加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，對黃河流域生態(tài)功能重要區(qū)域予以補償。加強對黃河流域行政區(qū)域間生態(tài)保護補償?shù)慕y(tǒng)籌指導協(xié)調(diào)，引導和支持相關地方通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則，采用資金補償、產(chǎn)業(yè)扶持等多種形式開展橫向生態(tài)保護補償。同時，鼓勵社會資金設立市場化運作的黃河流域生態(tài)保護補償基金。建立執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，對跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域以及重大違法案件，開展聯(lián)合執(zhí)法。
作者：王夏暉? 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、黃河生態(tài)文明研究中心主任
