經(jīng)歷了十九年的數(shù)次易稿后，被譽為能源領(lǐng)域“小憲法”的能源法，首次進入全國人大常委會審議程序。
2024年4月23日，《中華人民共和國能源法（草案）》（下稱“草案”）提請十四屆全國人大常委會第九次會議審議。4月26日，中國人大網(wǎng)公布草案，并向社會公開征求意見。自2006年《能源法》起草工作啟動以來，《能源法》先后公布了三個版本的征求意見稿，這在我國立法實踐中并不多見。前兩次公開征求意見在部門起草階段，而此次公開征求意見則是全國人大審議階段，這意味著《能源法》距離頒布出臺越來越近。
作為一部綜合性、基礎(chǔ)性的立法，《能源法》將怎樣影響我們的生產(chǎn)和生活？它與我們已知的法律有何聯(lián)系？《能源法》的誕生為何已經(jīng)持續(xù)十九年之久？第一財經(jīng)為此專訪了中國法學(xué)會能源法研究會秘書長、北方工業(yè)大學(xué)副教授、能源法研究中心主任陳興華。自2006年起，陳興華作為國家《能源法》起草組秘書處工作人員和《能源法立法前期重大問題研究》課題組成員，全程參與了立法。
能源法起草工作自2006年啟動，距今已經(jīng)過去了十九年。此次草案首次進入全國人大常委會審議程序，意味著什么？
歷時多年《能源法》終于進入全國人大常委會審議程序，意味著它已經(jīng)取得了實質(zhì)性進展。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，雖然列入全國人大常委會審議的法律案也可能因為特定原因而被決定終止審議，但是在實踐中這種情況還比較罕見。
在當(dāng)前背景下，審議草案的重要意義主要體現(xiàn)在三個層面。首先是保障國家安全。能源安全是總體國家安全觀的重要一環(huán)，“能源的飯碗必須端在自己手里”?！赌茉捶ā返某雠_將為實現(xiàn)我國的能源安全、進而實現(xiàn)總體國家安全觀提供重要的法律保障。二是實現(xiàn)現(xiàn)代能源體系建設(shè)目標(biāo)?，F(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)進入創(chuàng)新升級期，呈現(xiàn)出能源系統(tǒng)多元化迭代、能源產(chǎn)業(yè)智能化升級、能源供需多極化格局等特征，要求進一步增強能源供應(yīng)鏈安全性和穩(wěn)定性、推動能源生產(chǎn)消費方式綠色低碳變革、提升能源產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。能源領(lǐng)域面臨的新形勢要求有一部《能源法》賦予戰(zhàn)略目標(biāo)方向穩(wěn)定的法律地位，為能源發(fā)展提供針對性的制度設(shè)計，從而帶來有效的法律支撐。三是實現(xiàn)碳達峰碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)。能源領(lǐng)域的碳排放在經(jīng)濟社會中所占比重極大，這就決定了，能源領(lǐng)域碳排放的治理成敗直接決定了雙碳目標(biāo)是否能夠順利實現(xiàn)。能源轉(zhuǎn)型帶來的間接減排功效以及針對能源領(lǐng)域開展的直接減排措施，需要有一部《能源法》發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)的功能，鏈接生態(tài)環(huán)境相關(guān)立法，從而實現(xiàn)制度協(xié)同效應(yīng)。
全國人大常委會公布的草案，和之前的版本相比有何變化？如何評價這部草案？
《能源法》起草經(jīng)歷了反復(fù)磨礪的過程，版本應(yīng)該說不計其數(shù)。公開的版本共有三個，分別是2007版、2020版和2024版。從整體印象上來看，2007版更偏向?qū)W術(shù)化、理想化一些，從框架到邏輯上顯得比較工整。2020版做了大幅修正，不再追求“好看”，而是更加務(wù)實。2024版只有69條，相比2020版的117條精簡了幾乎一半。就我個人觀點來講，目前的2024版不太關(guān)注法律文本的邏輯性，進一步強化了2020版的務(wù)實性，同時刪去了一些有爭議性、敏感的規(guī)定，顯得更為“中庸”。
《能源法》從起草之初開始，就一直被詬病政策性過強、可操作性差。2020版對這一問題特意進行了回應(yīng)，在很多地方都體現(xiàn)了力求讓法律能夠更加管用、好用。遺憾的是，2024版中很多規(guī)范性、制度性的規(guī)定被刪去，反而是增加了很多政策性的表述。比如，在能源規(guī)劃章節(jié)，為了克服規(guī)劃執(zhí)行不力的問題，2020版對規(guī)劃的實施設(shè)計了專門的條款，2024版中被刪除殆盡。再如，2007版、2020版中持續(xù)存在的能源標(biāo)準(zhǔn)、能源普遍服務(wù)、行業(yè)協(xié)會等能源領(lǐng)域的重要事項，在2024版中不見蹤影。此外，能源管理體制、能源監(jiān)督管理、能源監(jiān)管等事項在《能源法》中如何體現(xiàn)，一直都廣為關(guān)注，很顯然，與之前版本相比，2024版著墨更少。
當(dāng)然，2024版也有一些亮點讓人欣慰，比如對能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應(yīng)與使用等內(nèi)容進行精簡，合并為能源開發(fā)利用一個章節(jié)，使得法律文本更加精簡，再如針對我國能源發(fā)展的特殊性，增加了能源產(chǎn)供儲銷方面的規(guī)定，回應(yīng)我國能源發(fā)展中存在的痼疾?？傮w而言，能夠“走出國務(wù)院”，提交全國人大常委會審議，《能源法》立法就已經(jīng)取得了巨大的勝利。期待接下來的審議工作能讓這部法律更加完善，期待《能源法》能盡早出臺。
在《能源法》起草工作十九年時間里，發(fā)生了什么？
2006年之前有關(guān)部門也組織過《能源法》的起草研究，由于影響力并不大，所以正式的《能源法》起草工作一般都是從2006年開始算起，大致可以分為三個階段。
2006-2008年階段。2006年1月，原國家能源辦、國家發(fā)展改革委等15個部門聯(lián)合成立《能源法》起草小組，秘書處設(shè)在原國家能源辦戰(zhàn)略規(guī)劃組，同時還成立了常駐專家工作組。2007年12月，《能源法》征求意見稿在原國家能源辦官網(wǎng)上公布，向全社會公開征求意見。2008年11月，國家發(fā)改委、國家能源辦向國務(wù)院提交了《能源法》送審稿。
2015-2020年階段。2008年機構(gòu)改革，輿論中甚囂塵上的能源大部制倡議并未實現(xiàn)。國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組被解散，委管局的副部級單位國家能源局成為了立法中所描述的能源主管部門?！赌茉捶ā菲鸩莨ぷ饔纱碎_始沉寂，直至2013年，國家能源局與原國家電監(jiān)會進行重組。2015年，國家能源局法制和體制改革司牽頭，重新進行《能源法》送審稿的修改完善工作，至2017年向原國務(wù)院法制辦提交了一個草案版本。2017年，原國務(wù)院法制辦委托國家能源局法制和體制改革司進行新一輪的修改完善工作，直至2020年形成了《能源法（征求意見稿）》向社會公布。
2020-2024年階段。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革中，不再保留國務(wù)院法制辦，重組后的司法部負(fù)責(zé)國務(wù)院法律起草工作。司法部2020年收到國家發(fā)展改革委報送國務(wù)院的《能源法》草案送審稿后，開展了系列立法審查工作，包括征求有關(guān)方面意見、召開專家論證會和立法調(diào)研座談會、開展針對部分企業(yè)的書面調(diào)研等。司法部會同國家發(fā)展改革委、國家能源局等有關(guān)部門，根據(jù)征求意見情況修改完善《能源法》草案，最終獲得國務(wù)院常務(wù)會議審議通過。
《能源法》正式出臺預(yù)計還有多久？
根據(jù)《立法法》的規(guī)定，列入全國人大常務(wù)委員會會議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會會議審議后再交付表決，即通常所說的“三審制”：一審聽取提案人關(guān)于法律案的說明，隨后進行初步審議；二審圍繞法律草案中的重點、難點和比較大的分歧意見，進行深入審議；三審聽取法律草案審議結(jié)果報告，隨后繼續(xù)審議，如果分歧意見不大，由委員長會議決定提請全體會議付表決。如果仍有重大分歧意見，可以暫不付表決，提請以后的常委會會議繼續(xù)審議。
列入全國人大常務(wù)委員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經(jīng)過兩年沒有再次列入常務(wù)委員會會議議程審議的，委員長會議可以決定終止審議，并向常務(wù)委員會報告；必要時，委員長會議也可以決定延期審議。列入全國人民代表大會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應(yīng)當(dāng)說明理由，經(jīng)主席團同意，并向大會報告，對該法律案的審議即行終止。
從上述規(guī)定可以看出，最順利的情況下，《能源法》經(jīng)過三審表決通過，從大多數(shù)法律草案三審?fù)ㄟ^的周期來看，從半年到兩年不等。也有特殊情況，如節(jié)約能源法草案經(jīng)過常委會四次會議審議，歷時兩年半才表決通過。同時也需要注意，從理論上講，《能源法》也存在著被終止審議的可能。2023年8月，本屆人大常委會第五次會議就審議通過了全國人大憲法和法律委員會關(guān)于終止審議行政訴訟法修正草案的報告。歷史上，1999 年4 月，第九屆全國人大常委會第九次會議閉幕會上，關(guān)于修改公路法的決定草案因沒有獲得過半數(shù)贊成票而未被通過。
《能源法》和已有的《電力法》《可再生能源法》等能源領(lǐng)域立法之間存在什么關(guān)系？
目前我國能源領(lǐng)域的法律政策體系由《煤炭法》《電力法》《石油天然氣管道保護法》《核安全法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》六部法律以及若干行政法規(guī)、規(guī)章、地方性立法、規(guī)范性文件等組成?！赌茉捶ā纷鳛榫C合性、基礎(chǔ)性的立法，將對其他立法起到統(tǒng)領(lǐng)且不可取代的作用。這種立法模式是新型領(lǐng)域立法中形成的基本法模式，即一部綜合性、基礎(chǔ)性的立法在金字塔尖頂部，統(tǒng)領(lǐng)下面若干專項領(lǐng)域立法。我國的《環(huán)境保護法》《教育法》《體育法》《旅游法》等都屬于這種基本法立法模式。
《能源法》出臺后，對我們的生產(chǎn)和生活有何影響？
《能源法》規(guī)范的主體十分廣泛，包括相關(guān)政府部門、相關(guān)企業(yè)等市場主體以及普通公眾。
對于相關(guān)政府部門來說，《能源法》一方面賦予政府部門相應(yīng)的管理（宏觀）和監(jiān)管（微觀）權(quán)力，另一方面，也會對政府部門設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。
對于相關(guān)企業(yè)來說，《能源法》對能源轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代能源體系建設(shè)等能源發(fā)展方向進行了立法宣示，對能源市場的公平競爭原則、投資產(chǎn)權(quán)保護等進行了立法確認(rèn)，這些都會為企業(yè)發(fā)展指明穩(wěn)定的目標(biāo)方向。同時，《能源法》中也會設(shè)置相關(guān)企業(yè)的義務(wù)性條款，不同企業(yè)需要依法承擔(dān)各自的法定義務(wù)，比如有的企業(yè)需要承擔(dān)基本的能源供應(yīng)服務(wù)的義務(wù)、有的企業(yè)需要承擔(dān)能源儲備的義務(wù)。
對于新聞媒體等主體來說，《能源法》規(guī)定新聞媒體等要在節(jié)約能源、綠色低碳能源消費宣傳等方面發(fā)揮作用。還有一些特殊主體會承擔(dān)特殊的責(zé)任，比如公共機構(gòu)有承擔(dān)綠色低碳消費的義務(wù)，能源用戶在出現(xiàn)能源應(yīng)急狀態(tài)時承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)等。
最后，《能源法》對普通公眾沒有規(guī)定具體的權(quán)利義務(wù)條款，更多的是宣示作用，比如號召個人要節(jié)約能源、支持綠色低碳能源消費等。
即使在《能源法》長期缺位的情況下，我國能源領(lǐng)域也取得了巨大成就，那么它還是必要的嗎？
在法治理念深入人心的今天，相信沒有人會再認(rèn)為能源行業(yè)的發(fā)展不需要法律。把我國能源發(fā)展的“十五”“十一五”“十二五”“十三五”這二十年取得的成就和我國能源領(lǐng)域法律體系建設(shè)成果做一個對比，會發(fā)現(xiàn)，能源發(fā)展取得的巨大成績和《可再生能源法》《節(jié)約能源法》等單項法律制定修改、行政法規(guī)規(guī)章以及海量的規(guī)范性文件的頻繁出臺是同步的。毋庸置疑，能源行業(yè)的發(fā)展離不開立法支撐。
人們的疑慮是，能源行業(yè)的發(fā)展不一定需要一部《能源法》。但是我們也應(yīng)當(dāng)看到，具有基礎(chǔ)性、綜合性地位的《能源法》長期缺位，已經(jīng)成為我國能源法律體系的明顯缺陷，制約了能源法律體系結(jié)構(gòu)自身功能的發(fā)揮。能源行業(yè)近二十年的發(fā)展更多仰賴于能源體制改革釋放的紅利。隨著改革進入深水區(qū)，各方利益更加錯綜復(fù)雜，再加上現(xiàn)代能源體系帶來的更多綜合性問題以及碳達峰碳中和提出的新挑戰(zhàn)，這些都迫切呼吁一部《能源法》對能源行業(yè)面臨的新問題予以全面綜合應(yīng)對。
《能源法》經(jīng)歷時間長、波折多，不意味著這部法律不必要，相反，恰恰說明這部法律的重要性以及相關(guān)部門的慎重態(tài)度。能源法研究會原會長葉榮泗先生，在十幾年前為能源立法振臂高呼的時候曾經(jīng)說過一句話：“不是因為有希望才堅持，是因為堅持才有希望?！爆F(xiàn)在我們終于看到了《能源法》出臺的曙光，我們有理由相信，未來在以《能源法》為統(tǒng)領(lǐng)形成的能源法律體系的保駕護航下，我國的能源發(fā)展將取得更大成就。
