2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話中表示，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。同時，全國碳市場第一個履約周期于2021年1月1日正式啟動，且《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》已經(jīng)由生態(tài)環(huán)境部審議通過并自2021年2月1日起施行，首批發(fā)電行業(yè)2225家重點排放單位將被納入全國碳市場并開展碳排放權(quán)交易，這標志著全國碳市場的建設(shè)和發(fā)展進入了新的階段。
然而，碳中和目標的提出,也預(yù)示著全國碳市場將承載更高的碳減排使命，未來全國碳市場不僅需要滿足2030年碳達峰目標的要求，還需要為實現(xiàn)2060年碳中和目標作出貢獻，這對全國碳市場的機制設(shè)計及有效運行提出了更高要求。在此背景下，本文從全國碳市場機制設(shè)計、省際碳公平問題及全國碳市場的省際分配效應(yīng)、適時引入碳稅作為全國碳市場的有益補充三個方面提出了碳中和目標下對全國碳市場的幾點思考。
全國碳市場機制設(shè)計
碳排放權(quán)交易作為一種基于市場機制的碳減排手段，能夠?qū)崿F(xiàn)溫室氣體排放權(quán)的有效配置，達到控制全社會碳排放總量和降低全社會減排成本的目的。然而，碳排放權(quán)交易能在多大程度上發(fā)揮作用與全國碳市場機制設(shè)計有著密切關(guān)系，其中碳排放配額總量大小、初始碳排放配額的分配方式以及行業(yè)覆蓋范圍對碳交易價格及市場規(guī)模、減排成本及減排效果都有著重要影響。
碳排放配額總量是指碳市場中可供交易的碳排放配額量，其值越大代表碳市場總量設(shè)定越寬松、碳價越低、減排成本越小，但減排效果越弱；反之，其值越小，則表明碳市場總量設(shè)定越嚴格、碳價越高、減排成本越大，但減排效果越強。對于初始碳排放配額分配方式而言，通常有三種方式：基于歷史排放免費分配的“祖父法則”、基于碳排放強度基準免費分配的“標桿法則”和有償拍賣?！拔覈寂欧艡?quán)交易的經(jīng)濟影響”課題組研究顯示：在完全競爭市場假設(shè)下，面對同樣的碳配額總量，“標桿法則”相比“祖父法則”將顯著擴大碳市場規(guī)模，增加碳配額供給和需求，促進市場交易的活躍，形成更低的碳交易價格；“祖父法則”有利于碳排放密集型企業(yè)降低減排成本，而“標桿法則”會使得碳排放強度較低的企業(yè)在碳市場中處于更有利的地位；有償拍賣初始碳配額有助于發(fā)現(xiàn)碳交易價格，同時增加政府收入。當前，全國碳市場將首先在電力行業(yè)開始運行，未來有望進一步擴展到石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等碳排放重點行業(yè)。研究顯示擴大碳市場的行業(yè)覆蓋范圍有利于擴大碳市場規(guī)模、降低碳價并減少全社會碳減排成本。
《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》規(guī)定由生態(tài)環(huán)境部根據(jù)國家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣污染物排放協(xié)同控制等因素，制定碳排放配額總量確定與分配方案。首先，在碳排放配額總量確定方面，此前各碳交易試點地區(qū)在確定本地區(qū)碳配額總量時往往更為關(guān)注碳減排的經(jīng)濟代價及企業(yè)承受能力，在設(shè)定碳配額總量時相對比較保守；在碳中和目標下，未來我國碳減排力度將進一步增強，全國碳市場的碳配額總量確定應(yīng)堅持“適度從緊”的原則，并與國家碳達峰行動方案相配合，以此倒逼全社會結(jié)構(gòu)調(diào)整及節(jié)能減排。其次，在初始碳排放配額的分配方式方面，全國碳市場從“獎優(yōu)罰劣”推動企業(yè)節(jié)能減排、擴大市場規(guī)模及促進交易活躍的角度出發(fā)，應(yīng)優(yōu)先選擇基于碳排放強度基準免費分配的“標桿法則”，同時考慮適度增加有償拍賣在初始碳排放配額分配中的比例，并將拍賣收入用于鼓勵企業(yè)節(jié)能減排及促進可再生能源的發(fā)展。最后，碳達峰及碳中和目標提出后，各個碳排放重點行業(yè)如鋼鐵、化工等都已積極行動起來，開始制定行業(yè)碳達峰行動方案并著手加入全國碳市場交易體系，全國碳市場也應(yīng)該加快擴容步伐，在條件具備的前提下盡早納入更多碳排放重點行業(yè)。
省際碳公平問題及全國碳市場的省際分配效應(yīng)
由于省際貿(mào)易的存在，我國各省在生產(chǎn)者責任視角下（碳排放量計入生產(chǎn)者）和消費者責任視角下（碳排放量計入消費者）的碳排放量存在差異?！拔覈灾魈紲p排承諾的實現(xiàn)機制及其省級分配效應(yīng)研究”課題組研究顯示：我國在生產(chǎn)者責任視角下碳排放量較高的省份均為化石能源生產(chǎn)較為集中或自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向重化工業(yè)的省份,而消費者責任視角下碳排放量較高的省份多為經(jīng)濟發(fā)達省份；省際貿(mào)易中隱含的碳排放轉(zhuǎn)移對各省碳排放量產(chǎn)生了重要影響，其中隱含碳凈轉(zhuǎn)入省份多位于西部或?qū)儆谇钒l(fā)達省份,且為能源產(chǎn)業(yè)較為密集或者重化工業(yè)所占比例較高的省份,在省際貿(mào)易中為外省承接了部分碳排放，而隱含碳凈轉(zhuǎn)出省份多為經(jīng)濟比較發(fā)達且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中以高附加值產(chǎn)業(yè)為主的省份,通過省際貿(mào)易將部分碳排放轉(zhuǎn)移到了外??；在省際貿(mào)易中,我國部分發(fā)達省份不僅讓外省承擔了部分碳排放,而且獲得了來自外省的GDP凈輸入,在碳排放空間分配及經(jīng)濟效益上均處于絕對優(yōu)勢地位,而部分位于西部地區(qū)的省份則處于絕對劣勢地位，更多省份的情況則是處于二者之間,在省際貿(mào)易中或者對外省凈轉(zhuǎn)出碳排放但付出了經(jīng)濟代價，或者獲得了經(jīng)濟利益但卻為外省承接了部分碳排放；總體來看，我國存在省際碳排放空間分配不公平的現(xiàn)象，即省際碳公平問題，且生產(chǎn)者責任視角下我國省際碳排放空間分配不公平性相比消費者責任視角有所增強。
與此同時，由于各省在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)等方面存在差異，且全國碳市場的運行將導(dǎo)致資本和勞動等生產(chǎn)要素在省際之間的流動,因此不同省份在全國碳市場中所交易的配額量、所處交易地位（賣方或買方）以及受到的經(jīng)濟影響會存在較大差異，即省際分配效應(yīng)。本課題組研究顯示：由于省際分配效應(yīng)的存在，全國碳市場將對各省競爭力產(chǎn)生不同影響，一些省份因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向重化工業(yè)或者能源結(jié)構(gòu)過度依賴化石能源導(dǎo)致其在全國碳市場中面臨較高的減排成本，而一些省份則憑借其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或能源結(jié)構(gòu)方面的優(yōu)勢可在全國碳市場中獲得可觀的經(jīng)濟收益，并且這種影響會隨著全國碳市場機制設(shè)計的不同而發(fā)生變化。
為了順利實現(xiàn)碳達峰及碳中和目標，未來全國碳市場的設(shè)計及運行需要考慮省際碳公平問題及省際分配效應(yīng)。首先，在各省碳排放配額總量的確定過程中，應(yīng)充分考慮我國存在的省際碳公平問題,綜合分析各省在生產(chǎn)者責任視角和消費者責任視角下的碳排放量,對西部欠發(fā)達省份以及能源產(chǎn)業(yè)或重化工業(yè)較為密集的省份給予適度傾斜以確保其必要的發(fā)展空間，實現(xiàn)各省碳排放配額總量的合理分配。同時，由于省際分配效應(yīng)的存在，全國碳市場運行可能導(dǎo)致化石能源生產(chǎn)大省或重化工業(yè)占比大省面臨較高的碳減排成本，從而對其經(jīng)濟增長、財政收入、就業(yè)及居民生活等帶來較大的負面影響，國家可以通過適度的碳排放配額拍賣收入對這些省份予以轉(zhuǎn)移支付，支持其節(jié)能減排及結(jié)構(gòu)調(diào)整，緩解省際分配效應(yīng)帶來的地區(qū)之間不公平性加劇問題。
適時引入碳稅作為全國碳市場的有益補充
碳稅作為另外一種基于市場機制的碳減排手段，已在全球多個國家得以實施，并經(jīng)實踐檢驗后被認為是控制溫室氣體排放的有效政策工具。迄今為止，我國選擇了將碳交易作為實現(xiàn)碳減排目標的重要手段，尚未將碳稅政策納入國家碳減排措施。然而，碳交易和碳稅二者各有特點，一般來說碳交易比較適合排放點集中且易于監(jiān)管的企業(yè)，但如果要將眾多排放量較小或者不易監(jiān)管的企業(yè)納入全國碳市場實施起來則存在一定困難，而碳稅相對靈活的特點正好可以彌補碳交易這一不足，適宜作為全國碳市場的有益補充。
“我國碳排放權(quán)交易的經(jīng)濟影響”課題組研究顯示：在僅有部分重點行業(yè)被納入全國碳市場的情況下存在碳泄漏現(xiàn)象，即部分未參與碳交易的行業(yè)碳排放量相比碳交易實施之前將有所增加，這將在一定程度上削弱全國碳市場的減排作用，而對這些未被納入碳交易的行業(yè)征收碳稅可以有效避免碳泄漏現(xiàn)象；另外，在達到同樣減排目標的情景下，對未參與碳交易的行業(yè)征收碳稅，除了可以增加政府收入之外，還可以在一定程度上降低碳交易價格，從而降低碳市場覆蓋行業(yè)的碳減排成本。
在碳達峰及碳中和目標下，可以預(yù)見我國將采取多種措施大幅降低國內(nèi)溫室氣體排放量，并大力促進可再生能源及低碳、零碳和負碳技術(shù)的發(fā)展?？紤]到全國碳市場運行可能存在的碳泄漏現(xiàn)象以及形成所有行業(yè)企業(yè)共同減排的良好局面，我國應(yīng)適時引入碳稅以規(guī)范碳市場未覆蓋行業(yè)企業(yè)的碳排放行為，并可以利用碳稅收入支持我國可再生能源及低碳、零碳和負碳技術(shù)的發(fā)展。我國從2018年開始征收環(huán)境保護稅，限于當時形勢未將碳稅列入其中，在當前我國全社會積極實施碳達峰及碳中和目標任務(wù)的背景下，在現(xiàn)有環(huán)境保護稅中增設(shè)碳稅稅目，對全國碳市場未覆蓋行業(yè)企業(yè)適時開征碳稅具有可行性。
作者：龐軍，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、環(huán)境學院黨委副書記兼副院長
