2022年10月30日，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“人大常委會(huì)”）第三十七次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《黃河保護(hù)法》）。《黃河保護(hù)法》自2023年4月1日起施行，是我國(guó)第二部流域法律，是繼第一部流域法律—《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施后，我國(guó)流域生態(tài)文明建設(shè)的又一標(biāo)志性立法成果?！饵S河保護(hù)法》的制定，對(duì)強(qiáng)化我國(guó)黃河流域乃至其他各大流域的依法治理具有重大和深遠(yuǎn)的影響。
制定《黃河保護(hù)法》意義重大
黃河是中華民族的母親河。制定《黃河保護(hù)法》是統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。黃河流域構(gòu)成我國(guó)重要的生態(tài)屏障，是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)地帶；黃河文化是中華民族的根和魂，在國(guó)家發(fā)展大局和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有重要的戰(zhàn)略地位。現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)對(duì)規(guī)范黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的針對(duì)性不強(qiáng)，相關(guān)法律之間銜接性不夠，且存在一些法律制度空白。迫切需要專門制定《黃河保護(hù)法》，作出整體性的制度安排，增強(qiáng)黃河流域保護(hù)和治理的系統(tǒng)性。
制定《黃河保護(hù)法》是著力解決黃河特殊突出問題的緊迫需要。黃河是世界上治理難度最大的河流之一，水害嚴(yán)重，治理問題困擾中華民族幾千年。長(zhǎng)期以來，黃河水沙關(guān)系復(fù)雜，洪水風(fēng)險(xiǎn)依然是流域的最大威脅，“地上懸河”形勢(shì)嚴(yán)峻，下游灘區(qū)防洪工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾長(zhǎng)期存在。上游局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化、水源涵養(yǎng)功能降低，中游水土流失嚴(yán)重，下游生態(tài)流量偏低、河口濕地萎縮。水資源保障形勢(shì)嚴(yán)峻，人均水資源占有量?jī)H為全國(guó)平均水平的27%，水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%[2]。流域工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)面源和尾礦庫(kù)污染嚴(yán)重，支流污染問題突出，亟須通過制定專門的《黃河保護(hù)法》，依法統(tǒng)籌解決黃河流域面臨的突出問題。
制定《黃河保護(hù)法》的簡(jiǎn)要過程和總體思路
多年來，多位全國(guó)人大代表、政協(xié)委員和專家學(xué)者建議專門制定《黃河保護(hù)法》。2020年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求加快黃河立法工作[3]。全國(guó)人大常委會(huì)將制定《黃河保護(hù)法》列入2021年立法工作計(jì)劃[4]。國(guó)務(wù)院對(duì)黃河保護(hù)立法起草工作作出專門部署。水利部、國(guó)家發(fā)展改革委牽頭成立起草工作小組和專班，會(huì)同有關(guān)部門起草了《黃河保護(hù)法》草稿，并向社會(huì)公開征求意見。司法部先后兩次征求有關(guān)方面意見，召開專家論證會(huì)和黃河九?。▍^(qū)）立法座談會(huì)，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，會(huì)同水利部、國(guó)家發(fā)展改革委等有關(guān)部門反復(fù)研究修改，形成了《黃河保護(hù)法》草案。2021年10月8日，國(guó)務(wù)院第151次常務(wù)會(huì)議審議通過該法律草案，決定提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議[5]。2021年12月20日，水利部部長(zhǎng)受國(guó)務(wù)院委托在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議上對(duì)《黃河保護(hù)法》草案作出說明[6]。2022年6月21日，《黃河保護(hù)法》草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議進(jìn)行二次審議。2022年10月27日，《黃河保護(hù)法》草案三審稿提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議審議。2022年10月30日，這部法律高票通過。
制定《黃河保護(hù)法》的總體思路是，立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，注重構(gòu)建新發(fā)展格局，全面落實(shí)黨和國(guó)家關(guān)于黃河發(fā)展的規(guī)劃安排，著力完善科學(xué)有效的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展法律制度。
一是堅(jiān)持突出重點(diǎn)。落實(shí)“重在保護(hù)、要在治理”的要求，確定相應(yīng)的章節(jié)結(jié)構(gòu)和制度措施，就生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全等作出制度安排。
二是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。針對(duì)黃河水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境脆弱的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，以水為核心、河為紐帶、流域?yàn)榛A(chǔ)，并結(jié)合黃河流域上下游、干支流、左右岸的特殊情況，在解決河流共性問題的同時(shí)，對(duì)黃河流域的特殊問題采取特別的治理措施，充分考慮黃河流域的特點(diǎn)。
三是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。在起草中注重加強(qiáng)黃河保護(hù)與西部大開發(fā)、中部崛起等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的互促共進(jìn)，在平衡好保護(hù)與發(fā)展、保護(hù)與利用關(guān)系的同時(shí)，特別考慮將黨和國(guó)家長(zhǎng)期以來在黃河保護(hù)中行之有效的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)定，并對(duì)仍需探索實(shí)踐的內(nèi)容先作原則性規(guī)定，為進(jìn)一步改革留出適當(dāng)?shù)闹贫韧晟瓶臻g。
《黃河保護(hù)法》為依法強(qiáng)化流域治理作出的創(chuàng)新規(guī)定
《黃河保護(hù)法》的制定，在依法強(qiáng)化黃河全流域的有效治理方面勇于探索，有諸多理念和法律制度創(chuàng)新。
在立法目的和原則方面適應(yīng)全流域治理的理念。所謂立法目的，是指國(guó)家制定某項(xiàng)法律所要追求的目標(biāo)[8]，也稱立法宗旨。國(guó)家制定《黃河保護(hù)法》的目的，就是為了加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)，保障黃河安瀾，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展。所謂立法原則，是指創(chuàng)制法律的指導(dǎo)思想、基本方針和出發(fā)點(diǎn)，是對(duì)國(guó)家立法意圖的概括。只有以正確體現(xiàn)國(guó)家意志的立法原則作指導(dǎo)，制定的法律才能有效發(fā)揮作用?！饵S河保護(hù)法》的立法原則，是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，落實(shí)“重在保護(hù)、要在治理”的要求，加強(qiáng)污染防治，貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，量水而行、節(jié)水為重，因地制宜、分類施策，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)的原則。
在適用范圍方面體現(xiàn)全流域治理的理念。法律的適用范圍是指法律對(duì)人的效力、空間效力和時(shí)間效力。關(guān)于《黃河保護(hù)法》對(duì)人的效力，是指該法適用于全國(guó)所有從事黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展各類活動(dòng)的單位和個(gè)人。關(guān)于《黃河保護(hù)法》的空間效力，是指該法適用于黃河流域，在黃河流域有效。該法所稱黃河流域，是指黃河干流、支流和湖泊的集水區(qū)域所涉及的青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省、陜西省、河南省、山東省的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域。該法明確將適用范圍規(guī)定為黃河流域九?。▍^(qū)）的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域，為強(qiáng)化全流域治理奠定了地域基礎(chǔ)。同時(shí)，為了銜接《黃河保護(hù)法》和相關(guān)法律之間的關(guān)系，該法還明確：本法未作規(guī)定的，適用其他有關(guān)法律的規(guī)定。如，涉及環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的，還要適用《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》以及《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律規(guī)定。
在體制機(jī)制方面體現(xiàn)全流域治理的理念。體制機(jī)制是法律實(shí)施的組織和制度保障?！饵S河保護(hù)法》規(guī)定，國(guó)家建立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作，審議黃河流域重大政策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目等，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)，督促檢查相關(guān)重要工作的落實(shí)情況。黃河流域省（區(qū)）可以根據(jù)需要，建立省級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，組織、協(xié)調(diào)推進(jìn)本行政區(qū)域黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作。關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的職責(zé)，《黃河保護(hù)法》規(guī)定：國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)工作。水利部的黃河水利委員會(huì)及其所屬管理機(jī)構(gòu)，依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責(zé)，為黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)工作提供支撐保障；生態(tài)環(huán)境部的黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法開展流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理相關(guān)工作。在地方政府層面，《黃河保護(hù)法》規(guī)定了相關(guān)政府及其有關(guān)部門的職責(zé)，并要求黃河流域建立省際河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度。這些新規(guī)定充分體現(xiàn)了全流域治理的實(shí)際需要，為強(qiáng)化黃河流域治理提供了有效的體制機(jī)制保障。
在規(guī)劃與管控方面體現(xiàn)全流域治理的理念。所謂規(guī)劃，是指一定主體組織制定的比較全面長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃。所謂管控，是指一定主體對(duì)管理活動(dòng)的控制，通過一系列組織制度體系的設(shè)計(jì)，為整個(gè)管理活動(dòng)創(chuàng)造一個(gè)良好的運(yùn)作機(jī)制環(huán)境，提高執(zhí)行力，降低運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。為充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)、指導(dǎo)和約束作用，《黃河保護(hù)法》規(guī)定了黃河流域規(guī)劃體系、規(guī)劃水資源論證、國(guó)土空間用途管制、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、水資源分區(qū)管控、河湖岸線管控、水沙統(tǒng)一調(diào)度等制度措施。
規(guī)劃與管控制度主要體現(xiàn)在第二章。如在編制規(guī)劃方面，《黃河保護(hù)法》第二十條規(guī)定，國(guó)家建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的黃河流域規(guī)劃體系，發(fā)揮規(guī)劃對(duì)推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)、指導(dǎo)和約束作用。第二十一條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；國(guó)家發(fā)展改革委應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門編制黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。第二十三條規(guī)定，水利部應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和黃河流域省級(jí)人民政府，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度的原則，依法編制黃河流域綜合規(guī)劃、水資源規(guī)劃、防洪規(guī)劃等，對(duì)節(jié)約、保護(hù)、開發(fā)、利用水資源和防治水害作出部署。再如在管控方面，《黃河保護(hù)法》第二十五條規(guī)定，國(guó)家對(duì)黃河流域國(guó)土空間嚴(yán)格實(shí)行用途管制。黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，對(duì)本行政區(qū)域黃河流域國(guó)土空間實(shí)行分區(qū)、分類用途管制。該流域的國(guó)土空間開發(fā)利用活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間用途管制要求，并依法取得規(guī)劃許可。禁止違反國(guó)家規(guī)定占用永久基本農(nóng)田。禁止擅自占用耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府嚴(yán)格控制黃河流域以人工湖、人工濕地等形式新建人造水景觀。黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督管理。
在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)方面體現(xiàn)全流域治理的理念。健全生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度是《黃河保護(hù)法》的一大亮點(diǎn)。根據(jù)黃河河源區(qū)、黃土高原、河口及三角洲等不同區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)要求，《黃河保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、水土流失總量控制、淤地壩建設(shè)管理、整溝治理、生態(tài)流量管控、重點(diǎn)水域禁漁期等制度措施。以上內(nèi)容主要體現(xiàn)在第三章。如在該章第二十九條規(guī)定，國(guó)家加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)與修復(fù)，實(shí)行自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理，明確要求自然資源部會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門編制黃河流域國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，組織實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作。第三十條規(guī)定，禁止在黃河上游約古宗列曲、扎陵湖、鄂陵湖、瑪多河湖群等河道、湖泊管理范圍內(nèi)從事采礦、采砂、漁獵等活動(dòng)，維持河道、湖泊天然狀態(tài)。再如，第三十八條規(guī)定，國(guó)家統(tǒng)籌黃河流域自然保護(hù)地體系建設(shè)，國(guó)務(wù)院和黃河流域省級(jí)人民政府在黃河流域重要典型生態(tài)系統(tǒng)的完整分布區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)以及珍貴瀕危野生動(dòng)植物天然集中分布區(qū)和重要棲息地、重要自然遺跡分布區(qū)等區(qū)域，依法設(shè)立國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等自然保護(hù)地。同時(shí)規(guī)定，自然保護(hù)地建設(shè)、管理涉及河道、湖泊管理范圍的，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮河道、湖泊保護(hù)需要，滿足防洪要求，并保障防洪工程建設(shè)和管理活動(dòng)的開展。該章關(guān)于生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的規(guī)定，適應(yīng)了黃河河源區(qū)、黃土高原、河口以及三角洲等不同區(qū)域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的迫切需要。
在水資源節(jié)約集約利用方面體現(xiàn)全流域治理的理念。為了落實(shí)黨中央關(guān)于把水資源作為最大剛性約束條件的要求[9]，《黃河保護(hù)法》在第四章明確規(guī)定了水資源強(qiáng)制性約束控制指標(biāo)、水資源統(tǒng)一調(diào)度、地下水取用水總量和水位控制、取水許可限批、用水定額、行業(yè)節(jié)水、水資源配置工程建設(shè)等制度措施。比如在該章第四十六條規(guī)定，國(guó)家對(duì)黃河水量實(shí)行統(tǒng)一配置。制定和調(diào)整黃河水量分配方案，應(yīng)當(dāng)充分考慮黃河流域水資源條件、生態(tài)環(huán)境狀況、區(qū)域用水狀況、節(jié)水水平、洪水資源化利用等，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)厮屯庹{(diào)水、常規(guī)水和非常規(guī)水，科學(xué)確定水資源可利用總量和河道輸沙入海水量，分配區(qū)域地表水取用水總量。再如該章第四十九條規(guī)定，黃河流域縣級(jí)以上行政區(qū)域的地表水取用水總量不得超過水量分配方案確定的控制指標(biāo)，并符合生態(tài)流量和生態(tài)水位的管控指標(biāo)要求；地下水取水總量不得超過本行政區(qū)域地下水取水總量控制指標(biāo)，并符合地下水水位控制指標(biāo)要求。第五十條規(guī)定，在黃河流域取用水資源，應(yīng)當(dāng)依法取得取水許可。黃河干流取水，以及跨省級(jí)重要支流指定河段限額以上取水，由黃河流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批取水申請(qǐng)，審批時(shí)應(yīng)當(dāng)研究取水口所在地的省級(jí)政府水行政主管部門的意見；其他取水由黃河流域縣級(jí)以上地方政府水行政主管部門負(fù)責(zé)審批取水申請(qǐng)。
在水沙調(diào)控與防洪方面體現(xiàn)全流域治理的理念。黃河沙多引發(fā)自然災(zāi)害是其最大的特點(diǎn)。統(tǒng)計(jì)顯示，黃河多年平均年輸沙量達(dá)16億t，居世界大江大河之首，多年平均徑流量?jī)H500多億m3，水量偏少而沙量偏多，大量泥沙淤積在下游河道，形成了舉世聞名的地上懸河?！包S河62%的水量產(chǎn)自蘭州以上河段，90%的沙量產(chǎn)自中游區(qū)域，來水和產(chǎn)沙異源，水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，容易引起防汛、供水、生態(tài)等問題?！盵10]對(duì)此，黃河立法必須緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，保障黃河不發(fā)生災(zāi)害。為此，《黃河保護(hù)法》在第五章規(guī)定，在黃河流域組織建設(shè)水沙調(diào)控和防洪減災(zāi)工程體系，完善水沙調(diào)控和防洪防凌調(diào)度機(jī)制；完善以骨干水庫(kù)等重大水工程為主的水沙調(diào)控體系，發(fā)揮聯(lián)合調(diào)水調(diào)沙作用；黃河流域河道采砂實(shí)行規(guī)劃和許可制度；在三門峽等水庫(kù)庫(kù)區(qū)養(yǎng)殖，應(yīng)當(dāng)滿足水沙調(diào)控和防洪要求，禁止采取網(wǎng)箱、圍網(wǎng)和攔河拉網(wǎng)的養(yǎng)殖方式?！饵S河保護(hù)法》所規(guī)定的一系列制度措施，考慮了黃河保護(hù)的特殊性，彌補(bǔ)了現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)防洪法》中的空白，對(duì)于保障黃河的防洪安全，具有重大意義。
在水污染防治方面體現(xiàn)全流域治理的理念。我國(guó)有專門的《水污染防治法》，是否在《黃河保護(hù)法》中對(duì)水污染防治問題也作出規(guī)定，這在起草《黃河保護(hù)法》時(shí)是有爭(zhēng)議的。經(jīng)過深入研究，專家們認(rèn)為黃河的水污染問題既有所有江河的共性，也有黃河自身的特殊性，因此在執(zhí)行全國(guó)性水污染防治法律的同時(shí)，對(duì)黃河的水污染行為作出專門性的防治規(guī)定，是必要的，也是可行的。因此，針對(duì)黃河流域水污染的突出問題，《黃河保護(hù)法》規(guī)定了黃河流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、流域重點(diǎn)污染物排放總量控制、排污口監(jiān)管、土壤和地下水污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染防治等制度措施。如《黃河保護(hù)法》第七十四條規(guī)定，對(duì)黃河流域沒有國(guó)家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的特色產(chǎn)業(yè)、特有污染物，以及國(guó)家有明確要求的特定水污染源或者水污染物，黃河流域省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)生態(tài)環(huán)境部備案。為了增強(qiáng)《黃河保護(hù)法》的可操作性，該法還對(duì)制定“更加嚴(yán)格的地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”的情形作出了明確限定，包括產(chǎn)業(yè)密集、水環(huán)境問題突出；現(xiàn)有水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不能滿足黃河流域水環(huán)境質(zhì)量要求；流域或者區(qū)域水環(huán)境形勢(shì)復(fù)雜，無法適用統(tǒng)一的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。再如，《黃河保護(hù)法》第七十五條對(duì)污染物總量控制提出了不同于一般性法律法規(guī)的要求，明確規(guī)定：生態(tài)環(huán)境部應(yīng)當(dāng)根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和水污染防治要求，確定黃河流域各省級(jí)行政區(qū)域重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)；黃河流域水環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的水功能區(qū)，各省級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)實(shí)施更加嚴(yán)格的水污染物排放總量削減措施，限期實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。還如，《黃河保護(hù)法》第八十條對(duì)全流域的環(huán)境監(jiān)測(cè)提出專門要求，明確規(guī)定：生態(tài)環(huán)境部應(yīng)當(dāng)在黃河流域定期組織開展大氣、水體、土壤、生物中有毒有害化學(xué)物質(zhì)調(diào)查監(jiān)測(cè)，并會(huì)同國(guó)務(wù)院衛(wèi)生健康等主管部門開展黃河流域有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控。以上《黃河保護(hù)法》關(guān)于污染防治的特殊規(guī)定，為強(qiáng)化黃河流域的污染治理，嚴(yán)密控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，提供了獨(dú)特的法律制度保障。
在助力高質(zhì)量發(fā)展方面體現(xiàn)黃河流域的特點(diǎn)。黃河流域生態(tài)破壞問題之所以長(zhǎng)期得不到徹底解決，除與黃河流域的自然環(huán)境相關(guān)外，也與該流域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平較低，對(duì)黃河的過度開發(fā)利用有著密不可分的關(guān)系。因此，為了有效解決黃河流域的生態(tài)問題，還應(yīng)在提高黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展水平方面下功夫。這個(gè)思路是符合唯物辯證法的。按照這個(gè)思路，《黃河保護(hù)法》規(guī)定了城鄉(xiāng)融合發(fā)展、大城市和縣城發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、綠色發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等制度措施。比如，該法第八十二條、第八十四條規(guī)定，促進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持新發(fā)展理念，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，以生態(tài)保護(hù)為前提優(yōu)化調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力布局；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境、水資源等約束和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控，嚴(yán)格控制黃河流域上中游地區(qū)新建各類開發(fā)區(qū)，推進(jìn)節(jié)水型城市、海綿城市建設(shè)，提升城市綜合承載能力和公共服務(wù)能力。以上規(guī)定，體現(xiàn)了只有實(shí)現(xiàn)黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展，才能真正保護(hù)好黃河流域生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略思維。
在文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)方面體現(xiàn)黃河流域的特點(diǎn)。黃河是中華文明的搖籃，黃河流域各族人民在這富饒、壯美的長(zhǎng)河中創(chuàng)造了光輝燦爛的黃河文明、豐富著偉大的黃河文化。《黃河保護(hù)法》規(guī)定了黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)規(guī)劃、黃河文化資源記錄共享、文化遺產(chǎn)保護(hù)、公共文化服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等制度措施?！饵S河保護(hù)法》專設(shè)“黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)”一章，明確要求，國(guó)家加強(qiáng)黃河流域具有革命紀(jì)念意義的文物和遺跡保護(hù)，建設(shè)革命傳統(tǒng)教育、愛國(guó)主義教育基地，傳承弘揚(yáng)黃河紅色文化；國(guó)家建設(shè)黃河國(guó)家文化公園，統(tǒng)籌利用文化遺產(chǎn)地以及博物館、紀(jì)念館等資源，綜合運(yùn)用信息化手段,系統(tǒng)展示黃河文化；國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院文化和旅游主管部門組織開展黃河國(guó)家文化公園建設(shè)；國(guó)務(wù)院文化和旅游主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門統(tǒng)籌黃河文化、流域水景觀和水工程等資源，建設(shè)黃河文化旅游帶。在加強(qiáng)黃河文化國(guó)際傳播方面，《黃河保護(hù)法》鼓勵(lì)和支持各相關(guān)主體開展黃河文化展演、展示、交流、合作等活動(dòng)，提高黃河文化的影響力。這些規(guī)定，反映了黃河流域的特殊文化和歷史，具有鮮明的黃河立法特色。
在實(shí)施保障、監(jiān)督和法律責(zé)任方面作出明確規(guī)定。為了實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，《黃河保護(hù)法》明確了財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)戎С执胧?，?guī)定了政府目標(biāo)責(zé)任考核、執(zhí)法和社會(huì)監(jiān)督、約談、定期工作報(bào)告等制度。與此同時(shí)，根據(jù)黨中央關(guān)于用重典治理環(huán)境違法行為的要求，《黃河保護(hù)法》設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，并明確做好與相關(guān)法律、行政法規(guī)的銜接，為保障法律的有效實(shí)施，預(yù)設(shè)了必要的前提。
制定《黃河保護(hù)法》為我國(guó)黃河全流域的有效治理做出了諸多重要的法律制度創(chuàng)新。應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)并嚴(yán)格實(shí)施《黃河保護(hù)法》規(guī)定的各項(xiàng)制度措施，為推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展，做出新的更大的貢獻(xiàn)！
作者為天津大學(xué)法學(xué)院講席教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，國(guó)家生態(tài)環(huán)境專家委員會(huì)委員，天津大學(xué)中國(guó)綠色發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，水利部、生態(tài)環(huán)境部《黃河保護(hù)法》起草組咨詢專家
