碳排放權(quán)交易是推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的重要制度創(chuàng)新、深化生態(tài)文明體制改革的牽引性任務(wù)、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的關(guān)鍵政策工具。近期，生態(tài)環(huán)境部就《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案》公開(kāi)征求意見(jiàn)，并發(fā)布水泥、鋁冶煉行業(yè)的企業(yè)溫室氣體排放核算報(bào)告和核查技術(shù)指南，標(biāo)志著全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（CETS）擴(kuò)圍邁出關(guān)鍵步伐。
全國(guó)碳市場(chǎng)擴(kuò)圍將給地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)帶來(lái)更大挑戰(zhàn)
地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)是碳市場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)行和監(jiān)管的關(guān)鍵一方，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)靥寂欧艡?quán)交易及相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督管理，承擔(dān)制定重點(diǎn)排放單位名錄、發(fā)放碳排放配額、組織溫室氣體排放月度存證和年度報(bào)告與核查、督促碳排放配額清繳履約、開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)檢查和執(zhí)法等工作，排放數(shù)據(jù)全鏈條監(jiān)管任務(wù)較重。
自2021年上線交易以來(lái)，全國(guó)碳市場(chǎng)已進(jìn)入第三個(gè)履約周期，各地圍繞發(fā)電行業(yè)的碳市場(chǎng)監(jiān)管已相對(duì)成熟。但隨著碳市場(chǎng)擴(kuò)圍，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)將面臨新的挑戰(zhàn)和更大的壓力。總體上看，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。
一是要素配置和投入與工作量的矛盾加劇。2018年機(jī)構(gòu)改革后，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)劃入了應(yīng)對(duì)氣候變化職責(zé)，但很多地方并未獨(dú)立設(shè)置應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)構(gòu)，特別是地級(jí)市一級(jí)，人手配備嚴(yán)重不足。有的地方應(yīng)對(duì)氣候變化職責(zé)甚至由生態(tài)環(huán)境部門(mén)中污染防治任務(wù)十分繁重的大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，人員流動(dòng)性較大、兼職化問(wèn)題突出。此外，許多地方并未設(shè)立應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)資金，資金保障和投入增加十分困難。
二是溫室氣體排放數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管壓力增大。真實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)是確定碳排放量、碳排放履約義務(wù)和核定碳排放配額的基礎(chǔ)。相比已納入碳市場(chǎng)的發(fā)電行業(yè)，新納入的行業(yè)涉及工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程、非二氧化碳溫室氣體的排放，計(jì)量監(jiān)測(cè)要求更高，采制樣和化驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)，核算過(guò)程更加復(fù)雜，月度存證工作更加繁重，數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在。加之，部分地區(qū)水泥等行業(yè)企業(yè)分布較為集中，碳市場(chǎng)擴(kuò)圍后重點(diǎn)排放單位數(shù)量翻倍，生態(tài)環(huán)境部門(mén)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管壓力將顯著增大。
三是實(shí)現(xiàn)區(qū)域“百分百”履約的挑戰(zhàn)更大。碳排放配額按時(shí)足額履約是實(shí)現(xiàn)碳交易機(jī)制促進(jìn)碳減排功能的核心環(huán)節(jié)，重點(diǎn)排放單位100%履約是碳市場(chǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的底線。水泥、鋁冶煉等行業(yè)屬于基礎(chǔ)工業(yè)，不同地區(qū)、不同企業(yè)能耗和碳排放水平差異較大，在基于碳排放強(qiáng)度的配額分配方法之下，將有部分企業(yè)存在碳排放配額缺口，其中一些能效碳效水平偏低企業(yè)的碳排放配額缺口可能較大。加之碳市場(chǎng)交易價(jià)格相比開(kāi)市初期已處于高位，企業(yè)參與市場(chǎng)交易和完成履約的成本更高，導(dǎo)致一些企業(yè)履約壓力增大、盈利能力降低，區(qū)域全面完成履約的形勢(shì)不容樂(lè)觀。
多措并舉提升地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)監(jiān)督管理能力
近年來(lái)，一些地方在適應(yīng)碳市場(chǎng)建設(shè)和監(jiān)管方面已開(kāi)展不少探索，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。筆者建議，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)碳排放雙控和碳市場(chǎng)發(fā)展新形勢(shì)，以深化生態(tài)文明體制改革為契機(jī)，明確定位、加大投入、提升能力、補(bǔ)齊短板、防范風(fēng)險(xiǎn)，以更主動(dòng)、更積極的姿態(tài)迎接、適應(yīng)碳市場(chǎng)擴(kuò)圍和發(fā)展，助力建設(shè)更加有效、更有活力、更具國(guó)際影響力的碳市場(chǎng)。
一是將碳市場(chǎng)工作擺在更為突出的位置。找準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的職責(zé)定位，既要當(dāng)好碳市場(chǎng)建設(shè)的“牽頭人”，也要當(dāng)實(shí)碳市場(chǎng)監(jiān)管的“主力軍”。一方面，推動(dòng)把碳市場(chǎng)工作納入本地區(qū)黨委、政府工作日程，更大范圍、更大力度推動(dòng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資金投入和監(jiān)管協(xié)同，協(xié)調(diào)和撬動(dòng)發(fā)展改革、工業(yè)、能源、市場(chǎng)監(jiān)管、財(cái)政、金融等部門(mén)協(xié)同做好節(jié)能降碳、計(jì)量監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證認(rèn)可、碳金融等監(jiān)管服務(wù)，形成工作合力。另一方面，建立適應(yīng)新形勢(shì)新要求的碳市場(chǎng)工作機(jī)制，常態(tài)化研究部署碳市場(chǎng)工作，加強(qiáng)碳市場(chǎng)制度建設(shè)和政策配套，每年制定碳市場(chǎng)工作計(jì)劃或要點(diǎn)，將碳市場(chǎng)重點(diǎn)工作具象化、指標(biāo)化，納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核體系。
二是加大機(jī)構(gòu)、人員配備和資金等投入。以省級(jí)和市級(jí)為重點(diǎn)，加強(qiáng)與本地編制管理部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，支持碳市場(chǎng)納入企業(yè)較多、監(jiān)管任務(wù)較重的地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)優(yōu)先單獨(dú)內(nèi)設(shè)應(yīng)對(duì)氣候變化甚至碳市場(chǎng)專門(mén)機(jī)構(gòu)，合理配備機(jī)構(gòu)、編制和工作人員，為適應(yīng)碳市場(chǎng)增量工作提供保障。尚未設(shè)立應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)資金的地方，應(yīng)通過(guò)部門(mén)預(yù)算加大對(duì)月度存證、年度核查、日常檢查、能力建設(shè)、基礎(chǔ)研究等工作的經(jīng)費(fèi)保障，爭(zhēng)取盡早設(shè)立應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)資金。通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)或應(yīng)對(duì)氣候變化專項(xiàng)資金加大對(duì)企業(yè)計(jì)量檢測(cè)能力提升、碳排放在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)、碳資產(chǎn)管理信息平臺(tái)建設(shè)升級(jí)、碳減排重大工程實(shí)施的支持力度，更好調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性和能動(dòng)性。
三是廣泛深入開(kāi)展碳市場(chǎng)能力提升行動(dòng)。結(jié)合本地工作基礎(chǔ)、投入能力、企業(yè)分布等，明確開(kāi)展碳市場(chǎng)能力建設(shè)的思路、目標(biāo)、方向、形式和重點(diǎn)任務(wù)，分階段、有步驟系統(tǒng)地提升數(shù)據(jù)質(zhì)量和履約能力。將碳市場(chǎng)工作融入生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)體系，著重提升數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案把關(guān)、月度存證審核、現(xiàn)場(chǎng)檢查執(zhí)法等能力，防范和查處數(shù)據(jù)造假等違法行為。圍繞計(jì)量檢測(cè)、核算核查、配額分配、市場(chǎng)交易、清繳履約、信息披露、系統(tǒng)平臺(tái)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，分行業(yè)、高頻次、多形式組織開(kāi)展面向企業(yè)的碳市場(chǎng)能力建設(shè)活動(dòng)，推動(dòng)企業(yè)完善碳排放管理體系、提升碳資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理能力、優(yōu)化碳市場(chǎng)履約策略，有序開(kāi)展能效診斷、設(shè)備更新、降碳改造等工作，穩(wěn)步提升碳效水平。
四是用好用足技術(shù)支撐服務(wù)機(jī)構(gòu)等專業(yè)力量。建立本地區(qū)碳市場(chǎng)工作專家組和技術(shù)支撐團(tuán)隊(duì)，提升直屬單位碳市場(chǎng)綜合支撐能力，爭(zhēng)取設(shè)立應(yīng)對(duì)氣候變化中心或碳市場(chǎng)監(jiān)管事務(wù)中心。探索通過(guò)政府采購(gòu)等形式引入市場(chǎng)化力量，技術(shù)支撐質(zhì)控方案審核、月度存證審核、現(xiàn)場(chǎng)檢查執(zhí)法等工作。發(fā)揮本地區(qū)節(jié)能、環(huán)保、水泥、有色、鋼鐵等行業(yè)協(xié)會(huì)作用，加強(qiáng)行業(yè)能力建設(shè)和基礎(chǔ)研究，規(guī)范行業(yè)行為，加強(qiáng)行業(yè)自律。培育低碳服務(wù)市場(chǎng)，摸清本地碳排放相關(guān)咨詢、核查、檢驗(yàn)檢測(cè)、檢定校準(zhǔn)等技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)清單，推進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)合規(guī)建設(shè)，不斷提升專業(yè)服務(wù)能力和水平。
作者單位：向柳、李言潔，四川省環(huán)境政策研究與規(guī)劃院；張成進(jìn)一，四川省樂(lè)山市生態(tài)環(huán)境局
